Klimasøksmålet: Nå skal lagmannsretten avgjøre hva §112 betyr - Energi og Klima

Klimasøksmålet: Nå skal lagmannsretten avgjøre hva §112 betyr

Hva innebærer grunnlovens §112? Borgarting lagmannsrett skal gi sitt svar i miljøorganisasjonenes søksmål mot staten.

Natur og Ungdoms leder Gaute Eiterjord står i spissen for klimasøksmålet mot staten. Nå er det opp til Borgarting lagmannsrett å gi sin vurdering av Grunnlovens §112. (Foto: Thor Due, Natur og Ungdom)

Denne uken har Borgarting lagmannsrett startet behandlingen av klimasøksmålet. Igjen har Grunnlovens §112 hovedrollen, samtidig som menneskerettighetene trekkes inn i noe større grad enn i tingretten. Videre er det også i denne runden pekt på saksbehandlingsfeil i utdelingen av 23. konsesjonsrunde. Vi skal prøve å lose dere gjennom hva som har skjedd, og hvordan saken nå står. Men aller først, la oss ta en titt på hvordan hovedrolleinnehaveren ser ut:

Kongeriket Norges Grunnlov § 112

«Enhver har rett til et miljø som sikrer helsen, og til en natur der produksjonsevne og mangfold bevares. Naturens ressurser skal disponeres ut fra en langsiktig og allsidig betraktning som ivaretar denne rett også for etterslekten.

Borgerne har rett til kunnskap om naturmiljøets tilstand og om virkningene av planlagte og iverksatte inngrep i naturen, slik at de kan ivareta den rett de har etter foregående ledd.

Statens myndigheter skal iverksette tiltak som gjennomfører disse grunnsetninger.»

Paragrafen består av tre ledd, og det er særlig første ledd – som handler om rett til miljø og natur, og tredje ledd – som omhandler statens tiltaksplikt, som blir satt på spissen i denne saken. I forrige runde var det et tema om første og tredje ledd står på egne bein, eller om de må ses i sammenheng med hverandre. Og sist, men ikke minst – setter paragrafen noen grenser for hva myndighetene kan foreta seg i det hele tatt?

Hva skjedde i tingretten?

Dommen fra tingretten høsten 2017 var formelt sett et tap for miljøorganisasjonene. Vedtaket om 23. konsesjonsrunde ble kjent gyldig, og miljøorganisasjonene er dømt til å betale statens saksomkostninger på 580.000 kroner. Verken strid mot grunnloven eller saksbehandlingsfeil førte fram.

Men de fikk også med seg en delseier på veien når det gjelder hvordan Grunnlovens §112 skal tolkes.

Grunnloven §112 inneholder en grense

Dommen slår nemlig også fast at Grunnloven §112 inneholder rettigheter som kan forby miljøskadelige vedtak. Det ble slått fast at det finnes en grense. 

Statens utgangspunkt var at myndighetene har en positiv plikt til tiltak for å ivareta miljøet, men at staten ikke har en negativ plikt, altså et forbud, mot å gjøre vedtak som berører miljøet. Derfor kan ikke §112 brukes til å stanse 23. konsesjonsrunde. Dette tilbakeviste dommer Hugo Abelseth. I dommen fra Oslo tingrett står det:

«§ 112 er en ny bestemmelse og forarbeidene må tillegges vesentlig vekt. De trekker klart i retning av at § 112 er en rettighetsbestemmelse. En slik forståelse ligger innenfor bestemmelsens ordlyd og ingen avgjørende rettskilder taler mot.»

En mer utfyllende oppsummering av tingrettsdommen når det gjelder grunnloven finnes her: https://energiogklima.no/kommentar/grunnloven-gir-miljoet-rettigheter/

Hva skjer i lagmannsretten?

Saksøkerne prøvde seg først med en direkte anke til Høyesterett. Her ble det argumentert med at det dreier seg om et prinsipielt spørsmål som haster. Det fikk de ikke medhold i.

Nå står saken for lagmannsretten. Naturvernforbundet har besluttet å slutte seg til saken som partshjelper for ankebehandlingen.

Dermed er det nå Natur og Ungdom og Greenpeace Norden som står som ankende part, mens Besteforeldrenes klimaaksjon og Naturvernforbundet står som partshjelper. For miljøorganisasjonene er prosessfullmektiger advokat Cathrine Hambro og advokat Emanuel Feinberg som fører saken.

For staten er det som sist regjeringsadvokat Fredrik Sejersted som fører saken – med sine advokatkollegaer Ane Sydnes Egeland og Anders Wilhelmsen som rettslige medhjelpere.

Vedtaket om 23. konsesjonsrunde påstås ugyldig

På samme vis som i tingretten påstår ankende part at vedtaket om tildeling av utvinningstillatelse i 23. konsesjonsrunde er helt eller delvis ugyldig.

«Prinsipalt gjøres det gjeldende at utvinningstillatelsene er i strid med Grunnlovens § 112 og følgelig ugyldige. Det anføres at § 112 er en rettighetsbestemmelse som pålegger staten å beskytte miljø og klima mot uforsvarlig risiko og skade, både ved aktive handlinger og ved å avstå fra handlinger som eksponerer de verdier § 112 skal ivareta.»

Det fremgår også av sluttinnlegget at den europeiske menneskerettighetskonvensjonen – EMK – påberopes:

«Subsidiært anføres at vedtaket er i strid med EMK artikkel 2 jf. Grunnlovens § 93 og EMK artikkel 8 jf. Grunnlovens § 102.»

Videre er det igjen en anførsel om saksbehandlingsfeil som må føre til ugyldighet:

«Subsidiært gjøres det også gjeldende at det foreligger saksbehandlingsfeil som har vært bestemmende for vedtakenes innhold. Det gjøres gjeldende at både utredningsplikten og begrunnelsesplikten er misligholdt. Dette medfører også at vedtakene er ugyldige.»

Norsk ansvar for norskprodusert olje og gass?

Miljøorganisasjonene har i media særlig fokusert på at de mener tingretten tar feil når det avgrenses mot utslipp fra norskprodusert olje og gass som forbrennes i utlandet.

Det er derfor ventet at avgrensningen av hva som vurderes blir et viktig tema – kan utslipp i andre land som skyldes bruk av norsk olje og gass medregnes? Kan norsk petroleumsforvaltning, og Norges etterlevelse av våre klimaforpliktelser som helhet medregnes, eller må man se 23. konsesjonsrunde isolert?

Her har ankende parten – miljøorganisasjonene – lagt opp til å gå grundig inn i temaet, og legger mye vekt på klimakrisens økende aktualitet og effekten norsk petroleumsproduksjon i sin helhet har på klimaet. 

Fra ankeerklæringen fremkommer det at miljøorganisasjonene mener tingretten har tolket grunnloven alt for snevert:

« Tingretten har videre tolket§ 112 uriktig ved å legge til grunn at det kun er skadelige

effekter ved utslipp fra produksjonen i Norge, og kun fra utvinningstillatelsene i dette

isolerte vedtaket, som er relevante etter§ 112. »

Grunnloven – tilbake til utgangspunktet

I tingretten ble det til slutt en sammenkobling av første og tredje ledd i §112

Regjeringsadvokaten hadde en plan B i tingretten dersom retten skulle komme til at §112 kan inneholde en negativ plikt, altså et forbud mot vedtak og handlinger som kan føre til miljøskader. Argumentet var da at det måtte tolkes i sammenheng med tredje ledd om tiltak for å ivareta miljøet. Måten dette kobles sammen etter regjeringsadvokatens syn, er at dersom relevante tiltak blir truffet, så er det ikke brudd på et eventuelt forbud.

Også saksøker beveget seg noe ved å koble sammen tredje ledd om tiltak med retten til miljø og natur etter første ledd. Her var imidlertid innfallsvinkelen noe annerledes – fokuset lå på hvorvidt tiltakene i så fall var tilstrekkelige til å reparere «bruddet» på første ledd. 

I tingrettens dom endte det opp med en sammenkobling av første og tredje ledd. Selv om det ble slått fast at §112 kan utgjøre en grense for hva myndighetene kan foreta seg, ble det ikke angitt hvor den går. Dommeren knyttet grensen tett til tiltakene, og tredje ledd.  Han slår fast at «(..) det foreligger en rettighet etter §112 dersom plikten etter tredje ledd ikke er oppfylt.» Dersom tiltaksplikten derimot er oppfylt vil ikke vedtaket være forbudt.

Så går dommen nærmere inn på hva det vil si at tiltaksplikten er oppfylt, det må være adekvat og nødvendig. Deretter kobles tiltakene til grensen: «Sammenhengen mellom §112 første og tredje ledd tilsier således at tiltakene etter tredje ledd må bringe inngrepet «ned til» den tillatte terskel. Dette kan uttrykkes slik at tiltaket må være tilstrekkelig.»

Det er med andre ord ikke slått fast hvor grensen går. Det viktigste etter dommerens syn er å avgjøre om tiltakene er tilstrekkelige for å bringe konsekvensene av vedtaket under en grense som er akseptabel.

Fra anken, anketilsvaret og videre prosesskriv ser det ut til at begge sider har gått tilbake til sin opprinnelige plan når det gjelder synet på hva §112 innebærer og hvordan paragrafen skal tolkes: 

Fra ankepartens siden hevdes det at §112 første ledd inneholder egne selvstendige rettigheter – ikke bare koblet til tiltak. Dette skrives i ankeerklæringen:

«Miljøorganisasjonene mener imidlertid at tingrettens tolking av bestemmelsen er uriktig ved å legge til grunn at §112 første ledd og §112 tredje ledd ikke er selvstendige bestemmelser, men må vurderes i nær sammenheng. Miljøorganisasjonene anfører at §112 første ledd må vurderes isolert uavhengig avtredje ledd. Det kan selvfølgelig tenkes iverksatt tiltak som gjør at et vedtaks miljøforringende effekt opphører, noe som etter omstendighetene vil kunne bety at §112 første ledd ikke er overtrådt. Dette er imidlertid noe annet enn en isolert vurdering av om den generelt utformete tiltaksplikten i tredje ledd er overholdt.»

Og tilsvarende hevdes det nå fra staten igjen at §112 inneholder ikke noen selvstendige rettigheter- det er tredje ledd som utløser rettslige plikter.  Regjeringsadvokaten skriver i sitt sluttinnlegg:

«§ 112 første ledd er en grunnsetning, ikke et forbud som i seg selv utløser en rettighet for private til et bestemt resultat. Det rettslige ligger i koblingen til tredje ledd – plikten til å treffe tiltak. Vurderingstemaet for domstolene blir om tiltaksplikten er overholdt.»

Subsidiært vil staten anføre et annet tolkningsalternativ, som i stor grad samsvarer med tingrettens dom:

«§ 112 første ledd og tredje ledd må tolkes i sammenheng. Første ledd kan gi angivelse på en materiell terskel, men om den er overskredet vil avhenge av om det er truffet relevante tiltak. Vurderingstemaet blir dels hvilke negative virkninger et vedtak eller handling vil kunne medføre – og dels hvilke tiltak som er truffet.»

Regjeringsadvokaten advarer mot domstolskontroll av tiltak

Det ser ut til at regjeringsadvokaten også denne gang kommer til å bruke mye tid på å vise til hvordan norske myndigheter etterlever videre sine plikter etter § 112 ved å føre en aktiv miljø- og klimapolitikk. Dette kobles opp mot tiltaksplikten i tredje ledd. Det fremgår også av sluttinnlegget at regjeringsadvokaten advarer mot at domstolene skal legge seg for mye opp i hvilke tiltak som gjøres, så lenge det foregår noen form for tiltak. I utgangspunktet mener regjeringsadvokaten at det ikke er anledning for domstolen å vurdere tiltakene:

(..) dersom myndighetene først har truffet tiltak, er det ikke opplagt at § 112 åpner for domstolskontroll med de valg som gjøres – om de tiltak som treffes er egnet og adekvate. Etter statens syn må dette ut fra kildene mest naturlig sees som forhold som § 112 ikke er ment å rettsliggjøre.

Videre advares det om å være svært forsiktig dersom domstolen skal vurdere tiltakene:

Skulle domstolene likevel anse seg kompetente til å foreta en etterprøving, må det i så fall være med en høy terskel, som respekterer myndighetenes legitime behov for handlingsrom, og de mange faglige og politiske vurderinger og avveininger som løpende gjøres – både av de ansvarlige fagmyndigheter, av regjeringen, og ikke minst av det folkevalgte flertall på Stortinget.

Menneskerettigheter

I starten av søksmålet for tingretten var også Den europeiske menneskerettskonvensjonen (EMK) trukket inn som støtteargument for tolkningen av Grunnloven §112. Dette druknet litt i den videre prosessen, og tingretten la til grunn at disse anførslene ikke lenger var opprettholdt.  I anken er fremkommer det derimot at miljøorganisasjonene igjen påberoper at menneskerettighetene må få betydning for grunnlovstolkningen, og i tillegg er det i siste runde kommet en anførsel om at vedtaket om 23. runde i seg selv utgjør et brudd på EMK art 2 og 8. Videre er det også pekt på en rekke nasjonale rettssaker om miljø- og klimaspørsmål fra andre land.

Dette har staten ikke uventet avvist. Først og fremst på grunn av påstand om manglende rettslig interesse, men deretter at de mener at det heller ikke kan utledes rettigheter fra menneskerettighetene – hverken på selvstendig grunnlag eller som støtteargument når det kommer til vedtaket om 23. konsesjonsrunde.

Saksbehandlingsfeil

Saksøkers subsidiære påstand i tingretten, altså et alternativ dersom hovedpåstanden ikke skulle føre fram, var saksbehandlingsfeil. Dette dreier seg om prosessen rundt selve vedtaket, og at det er gjort feil som må føre til at vedtaket av den grunn er ugyldig. Her er det mye å ta av og relativt komplisert juss.

Kort oppsummert mener saksøker at §112 også gir sterkere krav til saksbehandlingen fordi miljøet trenger sterkt vern, at forvaltningsrettslige regler også spiller inn, og at man må se på hele systemet i petroleumsloven, ikke bare akkurat de paragrafene som gjelder selve utvinningstillatelsene. Saksøker mener at det er forhold som ikke er utredet godt nok, eller begrunnet godt nok. Her pekes det på at utredningen, ifølge saksøker, har mangler når det gjelder klimapåvirkningen vedtaket gir både nasjonalt og globalt, og manglende utredninger av de lokale miljøeffektene på sårbare områder. Det ble også særlig fokusert på Mads Greåker og Knut Einar Rosendahls vitnemål om mangelfull utredning av den samfunnsøkonomiske lønnsomheten i prosjektet.

Tingretten kom til at det ikke er begått saksbehandlingsfeil, og dommen ankes også på dette punktet. 

Miljøorganisasjonene anfører i denne runden at både utredningsplikten og begrunnelsesplikten er misligholdt.  De mener staten verken har utredet eller gitt tilfredsstillende begrunnelse for

  • Vedtakets samfunnsøkonomiske konsekvenser
  • Vedtakets klimamessige konsekvenser
  • Vedtakets lokale miljømessige konsekvenser

Ankende part gjentar kritikken om fragmentering også når det kommer til hvilke krav som kan stilles til saksbehandlingen:

«Dette innebærer at forvaltningen ikke på noe punkt i saksbehandlingen plikter å vurdere den samlede belastningen av de aktuelle utvinningstillatelsene på klodens klima, i forhold til historiske og fremtidige utslipp fra norskprodusert petroleum og i forhold til Norges utslippsreduksjoner.

Tilsvarende er påviste regnefeil (manglende diskontering) ansett å være uten betydning fordi økonomiske vurderinger for det enkelte felt uansett også gjøres senere i prosessen. Dermed er åpenbare feil på flere hundre milliarder kroner ansett å være uten betydning.»

I ankeerklæringen angripes også tingrettens syn på at det ikke finnes begrunnelse i rettskildene for en plikt til diskontering. Ankende part siterer en kronikk av Gøril Bjerkan, cand oecon, jurist og stipendiat på følgende finurlige vis: «Bjerkans kommentar til dette var: «Det er som å etterlyse en rettslig begrunnelse for å addere korrekt.»»

Regjeringsadvokaten tar til kraftig motmæle mot anførslene om saksbehandlingsfeil og kaller det et angrep på selve petroleumslovens system: 

«Hva gjelder saksbehandlingen, fulgte prosessen frem til vedtaket om 23. konsesjonsrunde fra oppstart i 2013 frem til vedtaket i juni 2016 fullt ut reglene i petroleumsloven og alminnelig forvaltningsrett. I den grad de ankende parter hevder at det er feil ved dette, er det i realiteten et angrep på selve petroleumslovens system, og ikke på måten det ble praktisert i denne saken.»

Der miljøorganisasjonene prøver å se en helhet både når det kommer til grunnlovsanførslene og saksbehandlingen av vedtaket, er Regjeringsadvokaten tilsvarende opptatt av å konsentrere den rettslige vurderingen til selve 23. konsesjonsrunde:

«For staten har det gjennom prosessen så langt løpende vært nødvendig å presisere at saken kun er anlagt mot et enkelt vedtak – om tildeling av 23. konsesjonsrunde i juni 2016. Grunnen er at de ankende parters anførsler i stor grad er av en mer generell karakter, og snarere fremstår som et forsøk på å få en fastsettelsesdom om grunnlovsmessigheten av norsk petroleumspolitikk, med anførsler som til dels helt sprenger rammene for det konkrete gyldighetssøksmålet.

Bli abonnent!

Kommentarfeltet er stengt.