I januar la EU-kommisjonen fram sitt forslag om klimapolitikken i unionen etter 2020. EU bør samlet kutte klimagassutslippene med 40 prosent innen 2030 (i forhold til 1990-nivået), anbefaler Kommisjonen.

Forslaget ble kritisert fra ulike hold for å være for lite ambisiøst. Men uenigheten er stor blant medlemslandene om veien videre for klimapolitikken, og det er også de som mener forslaget går lenger enn landene har råd til.

Seniorforsker Per Ove Eikeland og forskningsprofessor Jon Birger Skjærseth ved Fridtjof Nansens Institutt har begge lang erfaring i forskning på EU-systemet generelt og klima- og energipolitikken spesielt. Energi og Klima ba dem om en vurdering av hovedpunktene i EU-kommisjonens forslag.

Energi og Klima: Bærer forslaget mest preg av å prøve å sikre et minimumskompromiss i EU framfor å nå viktige klimapolitiske mål? Eller klarer Kommisjonen begge deler?

Eikeland og Skjærseth: “Forslaget om 40 prosent reduksjon av klimagassutslipp innen 2030 er i samsvar med EUs egne milepæler mot minst 80 prosent reduksjon i 2050. Det er verdt å merke seg at Polen la ned veto mot Kommisjonens 2050-veikart mot en lavkarbon-økonomi hvor 2030-milepælen inngår. Sånn sett har Kommisjonen gått lengre enn de som vil minst. Ellers må Kommisjonen ta hensyn til muligheten for å få forslagene vedtatt av medlemslandene og i Parlamentet hvis ikke EU skal ende opp med ren symbolpolitikk.”

Energi og Klima: Hvis dere sammenligner 2030-forslaget med EUs nåværende 2020-pakke, hva mener dere er de viktigste/mest interessante endringene?

Eikeland og Skjærseth: “Det nye forslaget er mindre forpliktende, mer fleksibelt og mer avdempet i tonen. Mye av iveren og entusiasmen som preget initiativet til den nåværende pakken er borte. Det ligger mer politisk entusiasme i å lage noe nytt enn å revidere noe som er gammelt. Medlemslandene er nå i full gang med iverksetting av den første pakken med klima- og energimålsetninger og -virkemidler. Situasjonen nå er også vesensforskjellig fra 2007-08 da den første pakken ble vedtatt. Økonomisk krise, mindre klimaoppmerksomhet, treghet i klimaforhandlinger og mindre fokus på fysisk energisikkerhet mellom EU og konkurrentland er viktige forskjeller.

I innhold ligger den første store forskjellen i en konsentrasjon rundt kvotedirektivet og videreføring av differensierte nasjonale målsetninger for sektorer som ikke er en del av kvotesystemet (og som Norge ikke er en del av). Til sammen dekker disse to virkemidlene alle utslipp i EU. Virkemidler som på EU-språk kalles “teknologi- og produktspesifikke” får mindre oppmerksomhet. Det ligger for eksempel ikke an til nye lovforslag for transportsektoren (drivstoffkvalitet og utslippskrav fra nye biler) som del av pakken.

Den andre store forskjellen er at en større relativ andel av utslippskuttene skal tas i sektorer som ikke ligger under kvotesystemet. For å nå 20 prosent-målet i 2020 skal disse sektorene (transport, bygninger, avfall, jordbruk, etc.) redusere utslippene med 10 prosent i forhold til 2005, mens kvotesektorene skulle bidra med 21 prosent. For å nå 2030-målet på 40 prosent er fordelingen satt til henholdsvis 20 prosent og 23 prosent i perioden 2020-2030.

Fornybarpolitikken signaliserer større fleksibilitet for medlemslandene med kun en felles målsetning på EU-nivå som ikke vil bli fordelt som bindende forpliktelser for hvert enkelt medlemsland. Målsetningen er kun svakt høyere enn “Business as Usual”-scenariet fra Kommisjonen som viser en andel på 24 prosent for fornybar i 2030 uten større endringer i virkemiddelbruk. Det er ikke foreslått noe nytt mål på energieffektivisering, men mindre justeringer er annonsert som mulige når energieffektiviseringsdirektivet skal evalueres senere i 2014.

Retorikken om at EU trenger en ny industriell “energiteknologisk revolusjon” er skrellet bort. Men det er interessant å merke seg at Kommisjonens industridirektorat samme dag presenterte en rapport som oppfordrer medlemslandene til å fremme industriell modernisering gjennom investering i innovasjon, ressurseffektivisering, nye teknologier, kompetanse og sikre tilgang til ny kapital utover den økte tilgangen allerede planlagt for EU-midler. Reduksjon i europeiske energipriser er satt opp som hovedmål, og skal oppnås gjennom videre liberalisering av energimarkedet og kommersialisering av energiteknologi.

Prosessen er også forskjellig. Den forrige pakken ble skissert av Kommisjonen i januar 2007. Stats- og regjeringssjefene i Det europeiske råd vedtok de bindende 20+20+(20)-målsetningene i mars 2007, før Kommisjonen formelt foreslo pakken med de ulike lovforslagene i januar 2008. Deretter ble pakken forhandlet fram under stor intensitet og tidspress i løpet av 2008, før nytt valg på parlament, utpeking av ny kommisjon, og klimaforhandlingene i København i 2009. Nå vil det bli valg på nytt parlament og ny kommisjon til våren, og målet er å vedta 40 prosent reduksjon tidlig neste år for å sette et eksempel før klimaforhandlingene i Paris mot slutten av 2015. Det gjør usikkerheten om skjebnen til pakken større.”

Energi og Klima: Vil forslagene om reform og videreutvikling av kvotemarkedet (senking av kvotetaket – “cap” – på 2,2 prosent fra 2021) være nok til å øke prisen på CO₂-utslipp til “fornuftige” nivåer?

Eikeland og Skjærseth: “Det er vanskelig å spå hva som vil skje etter 2020. Hvor høy kvoteprisen blir, avhenger ikke bare av hvor mye taket senkes, men også av utvikling i faktiske utslipp av klimagasser. Utslipp og kvotepriser vil øke hvis den økonomiske veksten tar seg opp. Utslipp og kvotepriser presses ned av utslippskutt i kvotesektorene, f.eks. gjennom energieffektivisering og innfasing av fornybar energi. Det gjenstår å se om 40 prosent-målet med ny årlig cap faktisk blir vedtatt, og hvorvidt dette sammen med den foreslåtte “markedsstabilitetsreserven” og evt. bortfall av muligheten til å importere kreditter fra investeringer ute vil motvirke kortsiktige prissvingninger i markedet.

Kommisjonen signaliserer at investeringer bør tas der de er mest kostnadseffektive

Forventninger om kvotepris på lang sikt vil i stor grad være knyttet til forventninger om klimapolitikken videreføres med reduserte kvotetak også etter 2030 (mot 2050) eller ikke, og hvorvidt det innføres permanente prisregulerende ordninger i kvotemarkedet. Et vedtak om 40 prosent reduksjon i 2030 vil klart øke forventningene om at EU kommer til å holde seg til planen om et lavkarbonsamfunn i 2050.”

Energi og Klima: Kommisjonen foreslår et “bindende” mål for EU totalt for fornybar energi på 27 prosent, men det skal ikke (som i dag) “deles opp” i bindende mål for hvert enkelt medlemsland. Hva slags virkning kan et slikt mål få? Vil mangelen på bindende fornybar-mål for medlemslandene påvirke tilliten blant investorer som skal ta beslutninger om investeringer i sektoren?

Eikeland og Skjærseth: “Kommisjonen følger nøye hvordan nasjonale målsetninger og virkemidler har hatt en negativ virkning for videre integrasjon i det felles energimarkedet med økende forskjeller mellom medlemsland i energipriser. Ved å sette kun ett felles mål signaliserer Kommisjonen at investeringer bør tas der de er mest kostnadseffektive. Kommisjonen jobber parallelt med nye statsstøtteregler som kan begrense medlemslands handlefrihet i valg av virkemidler for å støtte fornybar energi.

Hvis EU-politikken samlet betyr at nasjonale regjeringer pålegges å omlegge støttesystemene slik at avkastningen på investeringer knyttes sterkere mot markedspriser, vil selvfølgelig dette påvirke investeringsbeslutninger.

Ofte ender EU på noe som er mindre ambisiøst enn det Kommisjonen foreslår

Paraplyorganisasjonen for europeisk fornybar energiindustri (European Renewable Energy Council) er misfornøyd med forslaget. EREC vektlegger sysselsettingseffekter av det nye forslaget og refererer til Kommisjonens egne konsekvensanalyser som viser til økt sysselsetting ved høyere fornybarmål. ERECs egne konsekvensanalyser viser hvordan et høyere fornybarmål ville gitt dramatisk lavere kvotepris, lavere utgifter til import av fossile brensler og høyere sysselsettingseffekt. Det er interessant at begrepet “lavkarbonlekkasje” er innført av selskaper som planlegger utflytting av arbeidsplasser fra Europa hvis ikke mer ambisiøse energieffektiviserings- og fornybarmål blir satt.”

Energi og Klima: Hvordan vil forslaget virke inn på de internasjonale klimaforhandlingene?

Eikeland og Skjærseth: “EU har forsøkt å spille en lederskapsrolle i klimaforhandlingene siden Rio i 1992. Da gikk EUs miljøkommissær av i protest fordi EU ikke klarte å vedta en ambisiøs virkemiddelpakke for å gå foran og “vise vei”. EU var en viktig pådriver for å få bindende målsetninger i den første Kyoto-avtalen i 1997 og for å få den ratifisert i 2005.

Før klimaforhandlingene i København lovet EU å oppjustere 20 prosent-målet til 30 prosent hvis andre i-land fulgte etter og u-land bidro etter beste evne. Da ble EU satt på gangen under forhandlingene, delvis fordi de ville for mye i forhold til andre store utslippsland. Erfaringen fra København har bidratt til at EU nå ikke lover noen oppjustering på forhånd, men signaliserer at 40 prosent-målsetningen kan oppjusteres etter forhandlingene i lys av andre lands bidrag. Denne endringen reflekterer også økt motstand innad i EU mot at EU skal gå foran. Hvordan større intern uenighet og manglende lovnad om oppjustering vil slå ut i forhandlingene er vanskelig å si, men vi kan ikke utelukke at det vil gjøre EUs posisjon mer relevant for andre land.”

Energi og Klima: Tror dere Kommisjonens forslag, hele eller deler av det, vil overleve medlemslandenes behandling? Med en kvalifisert gjetning – hva ender EU på til slutt?

Eikeland og Skjærseth: “Ofte ender EU på noe som er mindre ambisiøst enn det Kommisjonen foreslår. Det gjelder spesielt på detaljnivå og djevelen sitter som kjent i detaljene. Vårt tips, som vi ikke ville ha satt penger på, er målsetninger i nærheten av det som er foreslått, men svekkelse av tiltak for å nå målsetningene.”

Energi og Klima: Flere land, med Polen i spissen, vil helst ha et mindre ambisiøst mål enn 40 prosent kutt i utslipp. Er det mulig å se for seg noen grep de andre landene og Kommisjonen kan ta for å få med Polen & co på 40 prosent?

Eikeland og Skjærseth: “Ifølge IEA vil Polens tilgjengelige kullreserver falle kraftig mot 2030. Folkelig motstand gjør det vanskelig å åpne nye gruver. Nesten all olje og gass importeres fra Russland, noe som gjør energisikkerhet til en viktig målsetning.

EU kan sukre pillen med å utforme politikken slik at den gir Polen nye energimuligheter

Polen har også signalisert at de ønsker å ta en lederrolle i utvikling av skifergass i Europa, men så langt har en rekke utenlandske selskaper trukket seg ut av virksomheten og polske statlige selskaper har ikke kommet til enighet om videre fellessatsing. På samme måte som i andre EU-land foregår en kamp mellom miljø- og energimyndigheter om hvilke miljøkrav som skal ligge til grunn for virksomheten. Uklare signaler fra ulik lovgivning i EU er hevdet å være en kilde til slike konflikter. I desember ble Polens visemiljøminister som var ansvarlig for konsesjonsvilkår for skifergassvirksomhet avsatt, angivelig fordi han var for passiv i å fremme skifergass.

Uansett viser IEA-analysen at en omlegging av energisystemet er på trappene, noe som kan bidra til å dempe Polens motstand innad i EU på lengre sikt.

Grepet EU kan ta er å sukre pillen med å utforme politikken slik at den gir Polen nye energimuligheter. Som en del av den nye pakken la Kommisjonen frem en grønnbok om skifergass med retningslinjer for minimumskrav til virksomheter med tanke på avklaring av motstridende signaler fra EU. Økte kvotepriser vil gjøre karbonfangst og -lagring (CCS) knyttet til kullkraft mer interessant. I tillegg kan EU bidra med subsidier til omlegging av energisystem og infrastruktur.”

Energi og Klima: Kommisjonens forslag tilsvarer ganske bra den norske regjeringens innspill. Hvordan vil forslaget påvirke Norge, hvis det blir vedtatt?

Eikeland og Skjærseth: “Det norske innspillet foreslår å fortsette med kun ett ambisiøst klimapolitisk mål for 2030 i tråd med utviklingsbanen gitt i veikartet for en lavkarbonøkonomi i 2050. Den norske regjeringen vektla ønske om et reformert kvotesystem og politikk i overensstemmelse med et integrert energimarked. EUs forslag er langt på vei i tråd med dette. Selv om det er satt et EU-mål for fornybar energi så spesifiseres ikke nye nasjonale mål, og EU-målet forventes oppnådd innenfor rammen av klimamålet.

Forslaget har som mål å øke prisen på utslippskvoter. Siden kull har høyere utslipp enn gass, vil norske gassinteresser tjene på økt kvotepris fram til 2030. Kull utkonkurrerer i dag gass i produksjon av elektrisk kraft som følge av lave kvotepriser, lave kullpriser og høye gasspriser. Prisdifferansen mellom gass og kull er også knyttet til ufullstendig liberalisering av det europeiske gassmarkedet. Økt liberalisering vil dempe prisen på gass, noe som igjen ikke nødvendigvis er ønskelig for norske gassaktører.

Selv om EU-kommisjonens forslag oppfordrer medlemsland til reform av støtteordninger for fornybar energi slik at disse ikke motarbeider målet om økt handel og lik konkurranse i det indre energimarkedet, foreslås ikke konkret politikk for å sikre dette. Dette betyr at norske kommersielle energiinteresser (eksport av vannkraft som balansekraft, eksport av gass) også videre blir prisgitt nasjonale reguleringer i EUs medlemsland. Dog jobber EU-kommisjonen aktivt i det stille for å avvikle nasjonale støttesystemer som ikke er i samsvar med energimarkedspolitikken. Her står arbeidet med videreutvikling av og rettslig prøving av statsstøtte- og konkurranselovene sentralt.”