22. januar presenterer EU-kommisjonen sitt forslag til unionens klimapolitikk mot 2030. Utspillet imøteses med spenning, og lekkasjer har dukket opp i mediene de siste ukene. Men betydningen av kommisjonens forslag er overvurdert, mener forsker Severin Fischer ved tankesmien Stiftung Wissenschaft und Politik (SWP) i Berlin.

– Egentlig er det relativt irrelevant, fordi kommisjonen ikke bestemmer over dette. Beslutningen om disse store målsetningene tar Det europeiske råd, og det skjer enstemmig. Alle de 28 stats- og regjeringssjefene må slutte seg til. Denne diskusjonen har en egen dynamikk som i det store og hele ikke påvirkes av kommisjonens forslag, sier Fischer til Energi og Klima.

Rammene for den fremtidige klimapolitikken er altså en grunnleggende strategisk beslutning forbeholdt medlemslandenes ledere på toppmøtene (Det europeiske råd). Etter at kommisjonen har lagt fram sitt forslag vil det tjene som referansepunkt, men prosessen går over i en rent mellomstatlig fase. Forhandlingene finner sted mellom medlemslandene i arbeidsgrupper i rådet, framholder Fischer. Her forberedes den endelige beslutningen som senere skal tas på et toppmøte. Dette arbeidet i rådet er knapt begynt, og derfor er det helt urealistisk å forvente en avgjørelse i år, mener Fischer.

– Tidligst i mars 2015 kan en beslutning om nye klimapolitiske mål bli tatt, sier han.

Det kan til og med drøye så lenge at en endelig beslutning ikke tas før etter det globale klimatoppmøtet i Paris i desember 2015, skriver Fischer og hans kollega ved SWP Oliver Geden i en ny analyse av EU-forhandlingene om klimapolitikken etter 2020.

“Jo senere Det europeiske råd treffer en endelig beslutning, desto mindre ambisiøst vil det europeiske målet for utslippsreduksjon bli,” skriver de.

SWP gir råd til den tyske regjeringen og nasjonalforsamlingen og finansieres hovedsakelig av forbundskanslerens kontor.

“Bremserne” mest aktive

EU-kommisjonen la i fjor fram en grønnbok (utredning) om veivalgene for klimapolitikken. Halvparten av medlemslandene leverte høringsuttalelse. Til nå har bare noen av landene gjort sine preferanser kjent, mange har bevisst inntatt en avventende holdning.

Prosessen med alliansebygging i rådet er altså kommet kort. De mest aktive til nå er “bremserne” – motstanderne av en fortsatt ambisiøs klimapolitikk i EU. Polen har tatt lederrollen i denne gruppen, og fått med seg Tsjekkia, Slovakia, Ungarn, Bulgaria og Romania. Disse seks landene har hatt et eget møte kun for å avstemme sine posisjoner i de kommende forhandlingene, påpeker Fischer.

De seks ønsker kun ett mål – for kutt i klimagassutslipp – istedenfor de tre 2020-målene (utslipp, økt andel fornybar energi og energieffektivisering). Og de vil helst ikke at utslippsmålet skal være for ambisiøst.

De siste ukene har også andre land begynt å røre på seg i debatten. Tyskland, Storbritannia, Frankrike og Italia gikk i et felles brev inn for et ambisiøst utslippsmål for 2030 (i sitt innspill til EU-prosessen har også den norske regjeringen gått inn for ett ambisiøst mål). I et annet initiativ gikk åtte land, blant dem Tyskland, Frankrike og Danmark, inn for at EU også skal ha et fornybarmål i 2030.

Se tabell lenger ned i saken med foreløpig oversikt over landenes posisjoner.

En annen situasjon enn i 2007

Da enigheten om 2020-målene ble nådd i 2007, var betingelsene andre enn i dag, framholder Fischer og Geden. Én viktig forskjell er at landene nå har erfaringer med hvordan de tre klimamålene og tilhørende virkemidler fungerer i praksis. Noen hovedpunkter:

• Utslipp: Målet om 20 prosent kutt i EUs samlede utslipp innen 2020 i forhold til 1990-nivået har vist seg lett å innfri – det er nesten nådd allerede. Et nytt mål vil sikkert bli formulert, men hvor strengt det blir vil være sterkt omstridt.
• Fornybar: Flere medlemsland har problemer med å innfri sine nasjonale mål, og flere har kuttet i støtteordninger. Selv om EU samlet trolig når 20 prosent-målet, er det helt åpent om det blir enighet om nytt fornybar-mål.
• Effektivisering: Målet for 2020 blir neppe nådd. Danmark er det eneste medlemslandet som går hardt inn for forpliktende mål for effektivisering. De fleste landene er opptatt av å beholde nasjonalt handlingsrom for å utforme sin egen politikk på dette feltet.

Modelltenkning møter virkeligheten

I 2011 la EU-kommisjonen fram tre veikart som med modeller og scenarier skisserte utviklingen mot et europeisk lavutslippssamfunn i 2050. Målet om kutt i klimagassutslipp på 80-95 prosent i 2050 er en forutsetning i disse planene. Dette er også et mål som Det europeiske råd har formulert, men det er ikke bindende, framholder Fischer og Geden. I den klimapolitiske debatten kommer det ikke godt nok fram at politikk i praksis sjelden følger en slik rasjonell planmessighet, skriver de i analysen:

“Transformasjonskonsepter med strenge mål og tidsplaner forutsetter en langsiktig konsistent politikkutforming som man i praksis ikke engang kommer i nærheten av. En energi- og klimadebatt som primært støtter seg på makroøkonomiske modellberegninger munner derfor ofte ut i feilaktige oppfatninger av politikken”.

Fortellingen om et grønt skifte i Europa som skal være fullført i 2050 gjentas gjerne, men da tar man ikke inn over seg at prioriteringene har endret seg hos Polen og dets allierte, påpeker Fischer og Geden. I tillegg kommer at de kriserammede sørlige eurolandene har vært nødt til å prioritere krisetiltak og stilltiende støtter “bremsernes” forsøk på å redusere ambisjonene i klimapolitikken.

Globale forhandlinger en nøkkelfaktor

EUs klimapolitikk inngår i de globale anstrengelsene for å kutte utslipp og er ikke først og fremst et mål i seg selv. FN-toppmøtet i Paris 2015 er den viktigste eksterne faktoren som påvirker EU-forhandlingene.

EU må komme til Paris med en klimapolitisk målsetning, men hva skal budskapet være? Også dette er uklart. De ambisiøse landene vil ha et ensidig mål som EU skal følge uansett utfall i Paris. “Bremserne” vil gjøre oppfølgingen av et EU-mål avhengig av suksess på FN-sporet.

Mulige forhandlingsutfall

Mye er åpent i EUs forhandlingsprosess. Enighet om utslippsmål er mest sannsynlig, men det er mange detaljer og avveininger som må gjøres og som kan påvirke forhandlingsutfallet. Det dreier seg ikke bare om ett, to eller tre mål, men også om hvordan disse målene utformes og i hvilken rekkefølge beslutninger tas. Fischer og Geden skisserer de ulike faktorene i denne tabellen:

Sentrale elementer i EU-forhandlingene om klimapolitikken etter 2020

Noen av detaljene det skal forhandles om:

• Kun “innenlands” kutt?: Kommisjonen har før gått ut med et forslag om 40 prosent kutt i utslipp innen 2030 (i forhold til 1990). Her skulle hele reduksjonen komme “innenlands” i EUs egne utslipp. Men landene kan også bli enige om at deler av kuttene skal tas i andre land (offsetting).
• Fornybarmål bare i kraftsektoren?: 2020-målet dekker alle sektorer – fornybar energi skal dekke 20 prosent av samlet energibruk. En kompromissmulighet er å avgrense et nytt fornybarmål til kraftsektoren.
• Nytt effektiviseringsmål: Mål om reduksjon i energiforbruk blir bl.a. kritisert for å kunne hemme økonomisk vekst. Et alternativ kan være å velge en annen type mål, f.eks. for energiintensitet.

Debatten har til nå dreid seg utelukkende om perioden 2020-2030, men Fischer advarer mot å ta dette tidsperspektivet for gitt.

– Tidshorisonten er overhodet ikke klar. Det kan like godt bli 2025, sier han.

Et mål for 2025 vil gi landene mer fleksibilitet til å reagere på ny økonomisk og politisk usikkerhet ved å kunne justere målene relativt snart. Erfaringene med 2020-målene har vist at de er ekstremt vanskelige å forandre på når de først er besluttet i Det europeiske råd. Forsøk på å skjerpe EUs utslippsmål til 30 prosent i 2020 strandet på Polens veto.

En viktig faktor er derfor også hvor konkret og spesifikt formulert den endelige beslutningen fra EU-toppmøtet vil bli. Jo vagere, jo mer spillerom i utformingen av detaljer.

2025 kan også dukke opp på en annen måte, skriver Fischer og Geden. Hvis EU-landene ikke klarer å bli enige og usikkerheten om utfallet av FN-forhandlingene fortsatt er stor, kan den eneste muligheten bli i første omgang å forlenge dagens system til 2025 – altså formulere tre nye mål for 2025 med dagens opplegg og virkemidler.

Pragmatiske tyskere

Fischer og Gedens råd til den tyske regjeringen er å velge en pragmatisk strategi i forhandlingene. I utgangspunktet vil Tyskland fortsatt ha tre mål, men dette ser altså vanskelig ut. Pragmatisme kan bety å gå inn for et ambisiøst utslippsmål for 2030 koblet med et nytt bindende fornybarmål.

For å få gjennom dette kan Tyskland velge opsjonen med et fornybarmål kun for kraftsektoren. Det er essensielt for å lykkes med “die Energiewende” at Tyskland kan fortsette å subsidiere ny fornybar energi og at det indre marked i kraftsektoren videreutvikles.

Grunnleggende endring?

Siden 2007 har EUs energi- og klimapolitikk bygd på to grunnforestillinger: En omstilling til et lavutslippssamfunn sterkt motivert av bærekraft- og miljøhensyn, og at unionen skal utvikle en stadig tettere integrert energipolitikk. Begge disse forestillingene utfordres nå, mener Fischer og Geden.

På den ene siden står det helt åpent om den ambisiøse klimapolitikken vil bli videreført. På den andre siden er det også åpent om energipolitikken virkelig blir et fellesskapsanliggende i større grad enn den er i dag. Landene har vist seg å holde hardt på suvereniteten over energifeltet som EU-traktaten fortsatt gir dem.