USA ut av Paris-avtalen: Hvorfor skjedde det, hva betyr det, og hvor går USA fremover?

USA har trukket seg ut av Paris-avtalen. Hva sier dette om Trump-administrasjonens klima- og energipolitikk? Og hvilke konsekvenser vil det ha for Paris-avtalen og USA fremover?

For de som har fulgt Donald Trump tett siden valgkampen kom det neppe som noen stor overraskelse at han bestemte seg for å trekke USA ut av Paris-avtalen. Før klimatoppmøtet i København i 2009 skrev Trump under på et opprop for å styrke klimalovgivningen, hvor det også ble argumentert for at en grønn økonomi vil skape ny teknologi og grønne arbeidsplasser. Men bare et halvt år etter sto han på at USA tok altfor mye av regningen ved å bekjempe global oppvarming, og i 2012 tweetet han at global oppvarming er en kinesisk bløff som tar sikte på å svekke den amerikanske konkurranseevnen.

Valgkampen levnet heller ingen tvil om hva han mente om klima og energi, og til tross for en og annen melding etter valgseieren om at han vurderte klima nøye, kombinert med rykter om at Ivanka Trump gjorde iherdige forsøk på å overbevise ham, kom det ikke overraskende at USA trakk seg ut.

Det er mye det går an å si om dette. Vi vet at det fantes en fløy i Trump-administrasjonen som kjempet for at USA skulle forbli i avtalen i stedet for å bli bare det tredje landet (i tillegg til Syria, som er i borgerkrig, og Nicaragua, som har latt være å underskrive i protest mot at avtalen ikke går langt nok) som står utenfor. Denne bestod av utenriksminister Rex Tillerson, Ivanka Trump, Jared Kushner og Trumps fremste økonomiske rådgiver Gary Cohn. Cohn har argumentert sterkt for at det er naturgass, vind og sol som representerer USAs energifremtid, og i definitiv motsetning til kull. Cohns argument er i stedet at USA kan bli en industriell stormakt på sol og vind og således få industriell vekst, energisikkerhet og klima.

Til og med amerikanske oljeselskaper og bilprodusenter ønsket å bli, i tillegg til en rekke ledere fra amerikansk storindustri. Dette er argumenter man kunne ha tenkt seg at presidenten ville ha brydd seg om.

Man kunne også ha tenkt seg at Trump enkelt kunne ha unngått den internasjonale belastningen ved å melde USA ut ved simpelthen å la være å gjøre noe som helst. USA hadde fortsatt som medlem, men hadde simpelthen latt være å oppfylle noen av målene man hadde ført opp. Det er ingen sanksjonsmekanismer i avtalen og når Trump klager over at det er en avtale som er særlig ugunstig for USA, er det for det første galt (under Obama forpliktet USA seg til utslippskutt som i betydelig grad allerede var utført), og for det andre en konsekvens av det Obama-administrasjonen meldte inn til Paris-møtet. Det er USA som selv har bestemt sine egne forpliktelser.

Den opplevde kostnaden ved å trekke seg fra Paris-avtalen er liten

Uansett, Trump kunne ha valgt minste motstands vei, men han valgte å markere overfor en hel verden – og etter all sannsynlighet minst like viktig, overfor egne velgere – at USA trekker seg ut. Det er overensstemmende med et av kjernetemaene hans, nemlig at USA har blitt utnyttet av stort sett alle land man har interagert med i løpet av de siste tiårene, og at det er på tide for USA å si stopp.

I beslutningen ligger det sannsynligvis imidlertid også at den opplevde kostnaden ved å trekke seg fra Paris-avtalen er liten. Dette er noe som tilfredsstiller egne supportere, uten store negative konsekvenser ellers. USA mister internasjonalt lederskap, men det synes han å bry seg lite om. USA mister internasjonal anseelse, men det synes nærmest å virker som en trigger heller enn det motsatte. Han møter lite motstand fra andre republikanske politikere. Tvert imot, mange av dem støtter beslutningen helhjertet. Den republikanske gjennomsnittsvelgeren har heller ikke veldig sterke meninger om dette, mens den typiske Trump-velgeren applauderer beslutningen. Når det viser seg vanskelig å få bygget en mur på grensen mot Mexico, når det er vanskelig å få gjennom et innreiseforbud for muslimer, når det er vanskelig å få kvittet seg med Obamacare, og når han må instruere egne velgere gjennom tweets og intervjuer om at det er viktig å samarbeide med Kina om Nord-Korea og at han derfor ikke kan legge handelssanksjoner på det landet han i valgkampen lovte å erklære en currency manipulator fra dag én, så er det annerledes med Paris. Her er kostnadene veldig begrensede.

Tvert imot, Trump viser styrke overfor sine egne samtidig som han varsler at han er åpen for reforhandlinger. Dette kan være politisk smart. Med andre ord, han sier at avtalen er ugunstig for USA, men strekker ut en hånd. Han sier at USA gjerne vil ha en avtale hvis den er i USAs interesse. Det åpner for en klimaavtale hans egne tilhengere kan spise. Og når ingen er interessert i hans utstrakte hånd, er det ikke lenger hans skyld. At sjansene for reforhandlinger er minimale og at USA allerede har en god avtale spiller liten rolle her.

At Trump, Steve Bannon og paradoksalt nok EPA (Environmental Protection Agency)-sjefen Scott Pruitt var mot Paris-avtalen, var velkjent. Sånn sett er det ingen overraskelse at USA nå har trukket seg, selv om det er en klar indikasjon på at Ivanka Trump neppe har like stor innflytelse som mange har håpet på. Dette var Trumps plattform.

Moderate republikanere har systematisk tapt og blitt byttet ut med mer ekstreme

Det som kanskje er minst like interessant, er i hvor stor grad Trump er et symptom på endringene i det republikanske partiet de siste ti årene. USA har lenge hatt sterke og innflytelsesrike energiaktører i kull og olje, sterke «vested interests» på energi. USA har en rekke stater med sterke kullinteresser, hvor republikanere og demokrater har stått side om side om å kjempe mot klimalovgivning og energilovgivning som har gått på tvers av kullindustriens interesser. Og i det amerikanske systemet hvor all slik lovgivning må gjennom et senat, med to senatorer for hver stat uavhengig av statens størrelse eller folketall, og hvor man de siste årene i praksis har endt opp med at all lovgivning trenger 60-40-flertall heller enn vanlig majoritet, har det vært relativt enkelt for kullvennlige senatorer å blokkere lovgivning – og for kullindustrien å drive lobbyvirksomhet opp mot viktige senatorer. Obama trakk til slutt konsekvensen av dette og konkluderte med at å bruke byråkratiet var den eneste måten han kunne få gjort noe substansielt med amerikanske klimagassutslipp. Det førte til EPAs Clean Power Plan, som vil ha betydelige negative konsekvenser for kull om den blir gjennomført, og som den nye EPA-sjefen Scott Pruitt gjør det han kan for å avvikle.

Norsk Klimastiftelse er Norges grønne tankesmie. Klimastiftelsen eier nettmagasinet Energi og Klima, gir ut notater og rapporter og holder frokostmøter og andre arrangementer.

Våre støttespillere:

Det er imidlertid negative konsekvenser forbundet ved å bruke byråkratiet til «teknokratisk problemløsning» og regulering av skadelige gasser og stoffer heller enn å bruke den lovgivende forsamlingen. Store politiske beslutninger bør helst forankres så bredt som mulig for at de skal ha legitimitet, og at Obama valgte å tilsidesette kongressen ved å bruke byråkratiet gjorde at republikanere som i utgangspunktet støttet ham på klima nå fant det politisk vanskeligere å stå imot motstanden fra den nye og stadig mer høylytte republikanske klimaskepsisen. I en verden hvor amerikanske oljeselskaper etter hvert har akseptert at global oppvarming er et faktum, er det påfallende at republikanske kongressmedlemmer er mer skeptiske enn de var i 2008 da John McCain var republikanernes presidentkandidat og eksplisitt angrep sin partifelle og avgående president George W. Bush for manglende klimainnsats. I løpet av disse ti årene har den vitenskapelige konsensusen rundt global oppvarming blitt stadig sterkere, mens stadig flere republikanske kongressmedlemmer har gått motsatt vei og i stedet markerer motstand.

Det som har skjedd i løpet av dette tiåret er at moderate republikanere systematisk har tapt og blitt byttet ut med mer ekstreme, eller selv har vært nødt til å dreie mot høyre for å unngå å bli erstattet. De innflytelsesrike Koch-brødrene, som er tungt inne i oljeindustrien (de eier blant annet en rekke oljeraffinerier), er blant de som sterkest har involvert seg i denne prosessen. New York Times beskriver hvordan lobbygruppen Americans for Prosperity, finansiert av Koch-brødrene, insisterte på at alle kongressmedlemmer må skrive under på en erklæring om at klimaskatter ikke skal gi økt skattetrykk i sum.

Høyesterett endret i 2010 (Citizens United mot the Federal Election Commission) reglene som begrenset mulighetene for valgkampfinansiering – det er fremdeles ulovlig for selskaper og fagforeninger å finansiere enkeltindividers valgkamp, men de kan nå gi ubegrensede donasjoner til såkalte Super PACs, som fører politiske kampanjer i praksis på vegne av kandidater som står på valg. Koch-brødrene og Americans for Prosperity brukte dette til å presse ut «grønne» republikanere – gjerne til fordel for Tea Party-kandidater – eller skremme dem til å endre budskap. En konsekvens var at 165 kongressmedlemmer allerede i 2010 hadde skrevet under på erklæringen om klimaskatter og at klima ble et stadig mer betent tema innenfor det republikanske partiet. Koch-brødrene er ikke de eneste aktørene her. Konservative tenketanker som Competitive Enterprise Institute og Institute for Energy Research (som er sterkt pro-petroleum) har bidratt, og petroleumsindustrien har sponset oljevennlige akademikere for å så tvil om den allmenne konsensusen omkring global oppvarming.

Obamas Clean Power Plan – beskyldningene om en president som bevisst unndro seg kongressens kontroll – ble på en måte både dråpen som fikk begeret til å renne over for klimaskeptikerne og unnskyldningen de trengte for å gå til full kamp. Denne kampen ble blant annet tatt gjennom 28 republikanske riksadvokater som i samarbeid med lobbyinteresser fra særlig olje og kull, utformet en rettslig strategi for å slå tilbake mot Clean Power Plan. Sentralt blant disse sto riksadvokaten i Oklahoma, Scott Pruitt, nå altså leder for EPA.

Når Donald Trump så har utformet sin klima- og energistrategi, har han altså gjort det i samarbeid med svorne motstandere av reguleringer på kull og olje, som Scott Pruitt, og Myron Ebell fra Competitive Enterprise Institute. Donald Trump, med sin valgkampretorikk om kullgruvearbeidere og offentlige klimaskepsis, var en gave disse knapt nok kunne ha drømt om å ønske seg. Mannen som overfor Trump foreslo Pruitt som leder for EPA var for øvrig CEO for Murray Energy Corporation – en av USAs største kullprodusenter – og en av Trumps rådgivere under valgkampen, Robert Murray.

Resultatene har vært åpenbare. New York Times skrev 20. mai følgende: «Across the federal government, lobbyists and lawyers who once battled regulations on behalf of business are now helping run the agencies they clashed with.» Dette ligner i noen grad det som skjedde etter at George W. Bush ble president og ga bort posisjoner i statsapparatet til venner og politiske allierte fra kullindustrien. Men det skjer nå raskere, omfanget er større, og ikke minst, det skjer på et tidspunkt hvor kullindustrien står langt svakere enn under Bush og hvor kunnskapen om global oppvarming er langt mer solid.

Mange kullselskaper har gått konkurs og fornybar energi er i dag konkurransedyktig på pris i store deler av USA. Bush kunne i 2008 med en viss berettigelse argumentere for at kull fremdeles var en viktig del av USAs energifremtid. Men på grunn av gjennombrudd i fracking og en massiv ekspansjon i amerikansk naturgassproduksjon bruker USA langt mindre kull i dag enn det gjorde for et tiår siden. Under Obama gikk kullandelen av USAs elektrisitetsproduksjon ned fra rundt 50 til 30 prosent. Mellom 2009 og 2016 sank kraftproduksjonen fra kull med 510TWh, mens produksjonen fra naturgass økte med 439TWh og fra sol og vind med 195TWh (til sammenligning står norsk vannkraft for 130-140TWh i året og norsk vindkraft for 2-2,5TWh). Med andre ord, det er en mye svakere kullindustri Trump prøver å holde i live.

Men det er ikke bare kull som tjener på Trump. Reguleringer av fracking er også i ferd med å bli opphevet. Og det vil ironisk nok bidra til å fortsette å gjøre livet vanskelig for kullindustrien, siden det først og fremst er fracking – med fall i naturgassprisen som konsekvens – i kombinasjon med automatisering som har ført til den store nedgangen for kull. Men det vi med stor grad av sikkerhet kan si er at etter å ha blokkert Obama i åtte år, er nå de største og viktigste av de gamle og etablerte «vested interests» innenfor energiområdet – kull, gass, olje – definitivt på innsiden i den nye administrasjonen. Og det betyr igjen at overraskelsen over at Trump trakk USA ut av Paris-avtalen ikke kan være veldig stor.

Hva betyr dette for Paris-avtalen og for amerikanske klimagassutslipp?

Det første svaret her er at det betyr forholdsvis lite. Europa, Kina og til og med India har sagt klart fra om at avtalen ligger fast og at dette er et spørsmål som er for viktig til at man kan la seg stoppe av USA. Om USA hadde fortsatt som medlem, er det dessuten uansett lite som tyder på at USA ville ha gjort noe for å oppfylle egne klimaforpliktelser.

USA mister med dette lederskap, både moralsk og industrielt, men det som med dagens mannskap i Washington DC er viktigst fremover er antagelig hvor mye av Clean Power Plan Trump-administrasjonen lykkes i å fjerne, delstatenes arbeid for å nå egne klimamål uavhengig av sentralregjeringen, og konkurransedyktigheten til og hastigheten på innfasingen av fornybar energi. På flere av disse områdene står det ikke så verst til. De fleste delstatene har mål for fornybar energi og noen, med California i spissen, har innført delstatlige mål for fremtidige utslipp av klimagasser.

På fornybar energi har USA vært en ganske stor suksess de siste årene, med stadig nye rekordinstalleringer av sol og store kapasitetsøkninger også på vind. Og på mange måter kommer fornybar til å fortsette å utvikle seg uavhengig av Trumps politikk. Støtteordninger ble vedtatt for fem år i 2015 og kommer til å fases gradvis ut frem til 2020. Dette har gitt stabilitet. I mellomtiden har kostnadene sunket så raskt at både sol og vind i dag er konkurransedyktige i de fleste amerikanske statene, i hvert fall med kull. Det er godt mulig at Trump-administrasjonen innebærer en svekkelse av fornybar, men vi snakker antagelig da først og fremst om at vekstratene reduseres.

Med ett par viktige og mulige unntak, og det er her det andre og litt mer kompliserte svaret kommer: Det første mulige unntaket er elektrisitetsnettet. Dette trenger store oppgraderinger i veldig mange stater. Ett eksempel er at kapasitetsøkningen på sol i California siste år i kombinasjon med den første virkelige nedbørsrike vinteren på over et tiår (slik at det var masse ekstra vannkraft) førte til at mye av elektrisiteten produsert ved hjelp av solenergi ikke kunne bli tatt imot av elektrisitetsnettet. Dette er noe av kritikken vi ofte hører mot fornybar energi, og det som er sikkert er at massiv innfasing av fornybar også krever store og dyre oppgraderinger av elektrisitetsnettet. Og noe av det man nå frykter er at Energidepartementets pågående utredning om energisikkerhet kommer til å konkludere med at fornybar energi er skadelig for den amerikanske nettsikkerheten. Det vil imidlertid i så fall gå utover mange republikanske stater (de er sparsomt befolket og har mye vind), inkludert staten energiministeren, Rick Perry, var guvernør for før Trump hentet ham, nemlig Texas.

Det som fremstår som sannsynlig er at den delen av kraftsektoren som er lokalisert i kulltunge stater kommer til å gjøre det den kan for å forsinke omstillingen mot fornybar, mens elektrisitetsselskaper i andre stater alt har gått langt for å inkludere fornybar elektrisitet. Siden solcellepaneler allerede er konkurransedyktig på pris i over halvparten av USAs 50 stater, har elektrisitetsselskapene små muligheter til i praksis å forhindre at husholdninger installerer solceller på egne hustak, i hus som allerede er tilknyttet elektrisitetsnettet. Det er en utvikling som i seg selv er med på å fremtvinge en oppgradering av nettet.

Det er også et annet mulig unntak: Det er ingen grunn til å tro at det vil være store umiddelbare kostnader for amerikansk fornybarindustri forbundet med at man trekker seg fra Paris. Men det kan bety at det blir vanskeligere for amerikansk fornybarsektor å få tilgang til forskningsmidler. Tom Werner, CEO i SunPower, som er et av de største amerikanske solselskapene, sier at på sikt er det økonomien i fornybar som kommer til å avgjøre om sol blir en suksess eller ikke, og den økonomien ser god ut. Men samtidig fremholder han at det er en fare for at et USA som eksplisitt favoriserer olje og kull (og atomkraft) sender signaler både til investorer og innovatører om at fornybar ikke er like viktig. Dermed kan konsekvensene på sikt være klart negative, kanskje særlig for antallet startups i fornybarsektoren.

Det er Trump-administrasjonens klima- og energipolitikk som er katastrofen, ikke utmeldelsen

Frem til nå har Energidepartementet vært en viktig støttespiller både for forskningsfinansiering, særlig for sol (og litt for vind), og kommersialisering. Mange amerikanske solstartups har vært delfinansiert herfra. Her er ikke utsiktene lenger like gode. Det er også en frykt for at man når forskningsmidlene forsvinner etter hvert mister ekspertisen og at USA den dagen en mindre klimaskeptisk administrasjon er tilbake i Det hvite hus har blitt akterutseilt av andre land. Dette gjorde Obama til et poeng i sin State of the Union-tale i 2010, nemlig at USA mister de nye, grønne vekstnæringene og arbeidsplassene til Tyskland og Kina. Og det er en frykt for at amerikanske selskaper vil bli sett på som mindre relevante i utlandet, og at de store globale markedene som er i ferd med å vokse frem innenfor fornybar energi kommer til å gå til de landene som både satser på fornybar og samtidig kan tilby lavere kostnader og avansert teknologi. Tidligere har brain-drain vært et problem utviklingsland har hatt overfor USA. Innenfor fornybarsektoren kan vi nå se for oss at land som for eksempel India klarer å friste sine hjerner til å flytte hjem i stedet.

Et tredje mulig unntak handler om frihandel: Når Trump-administrasjonen har kommet med tidvis «støtte» til amerikansk solindustri, er bakteppet igjen handel, som i anklager om kinesisk dumping av billige solceller. Disse anklagene er på ingen måte fullstendige grunnløse og EU gikk for noen år siden lange runder med kinesiske myndigheter før man fikk på plass et kompromiss, mens USA innførte straffetoll. Kina kontrollerer 60-65 prosent av verdensmarkedet på solceller og –moduler, men det betyr ikke at det nødvendigvis er der den største profitten ligger. Så sent som i 2010 hadde USA faktisk positiv handelsbalanse med Kina på solenergi, av den grunn at det som produseres av amerikanske komponenter ligger høyere opp i verdikjeden enn de kinesiske. Det er også slik at 90 prosent av sysselsettingen på sol i USA handler om forskning, installering og andre typer virksomhet. Denne virksomheten har lite å tjene på handelskrig. Bare 10 prosent har å gjøre med industriell produksjon av solceller og -moduler.

At Trump melder USA ut av Paris-avtalen er i seg selv ingen katastrofe. Det er forstemmende, for det viser med all ønskelig tydelighet hvilke intensjoner Trump-administrasjonen har på området. Men det er Trump-administrasjonens klima- og energipolitikk som er katastrofen, ikke utmeldelsen. Et USA som fremdeles sto som medlem ville etter all sannsynlighet ha ført akkurat samme klima- og energipolitikk, men uten å få samme kritiske blikk på seg.

Men utmeldelsen er uheldig for USA, som kunne ha tatt lederskap både moralsk og industrielt på dette ytterst viktige området, og som nå står i stor fare for å miste det. Og det blant annet til Kina, av alle land – landet Trump til stadighet har ment har smartere ledere enn USA. Det Trump har rett i er at kineserne faktisk er smarte. Deres forhandlere er smarte. Og selv om de tar klimaspørsmålet høyst på alvor, gir de ikke seg selv forpliktelser de ikke føler seg rimelig sikre på at de klarer å overholde (i stor grad i likhet med Obama-administrasjonens Paris-forpliktelser). De er også smarte nok til å se at dette er et område som krever lederskap, og at amerikansk alenegang fører til amerikansk isolasjon, til svekkelse av amerikansk soft power og normativt hegemoni, noe som gavner Kina, og som til alt overmål også potensielt slår en kile inn i forholdet mellom USA og Europa. Selvfølgelig i tillegg til de rent industrielle gevinstene.

Like fullt, den amerikanske fornybarkapasiteten kommer til fortsette å stige, om enn muligens i et noe lavere tempo, men drevet av at veldig mange stater har klare mål for fornybarandel av elektrisitet kombinert med virkemidler for å oppnå disse. Amerikanske byer og stater har også erklært at de vil fortsette å leve opp til Paris-avtalen. Og det er heller ikke sikkert at Clean Power Plan lar seg fjerne like enkelt som Trump-administrasjonen trodde skulle være mulig.

Siste ord er neppe sagt om amerikansk klima- og energipolitikk. At USA kom til å trekke seg ut av Paris-avtalen er beklagelig, men kom ikke som noen overraskelse.

Kilder:

EIA (2017) What is U.S. electricity generation by energy source?

gtm: (2017) Trump Economic Adviser: Wind and Solar Can Make America a ‘Manufacturing Powerhouse’

gtm: (2017) SunPower CEO: Paris Accord Withdrawal to ‘Deprive Us of Innovation’

Lewis, J. (2013) Green Innovation in China (New York: Columbia University Press).

Mazzucato, M. (2013) The Entrepreneurial State (London: Anthem Press).

Moe, E. (2015) Renewable Energy Transformation or Fossil Fuel Backlash (Houndsmill, Basingstoke: Palgrave Macmillan).

New York Times (2017) How Rollbacks at Scott Pruitt’s E.P.A. Are a Boon to Oil and Gas, 20. mai 2017, https://www.nytimes.com/2017/05/20/business/energy-environment/devon-energy.html.

New York Times (2017) How G.O.P Leaders Came to View Climate Change as Fake Science, 3. juni 2017, https://www.nytimes.com/2017/06/03/us/politics/republican-leaders-climate-change.html?hp&action=click&pgtype=Homepage&clickSource=story-heading&module=first-column-region&region=top-news&WT.nav=top-news&_r=1.

Power (2017) The big picture: Generation Transition, https://view.imirus.com/power/document/12577/page/12.

White House (2010) ‘Remarks by the President in State of the Union Address’, January 27, 2010, http://www.whitehouse.gov/the-press-office/remarks-president-state-union-address.

Abonner på Fem på fredag

Skriv en kommentar

Debattregler på Energi og Klima