EUs energi- og klimapolitikk er i støpeskjeen. Det forventes at statslederne til høsten fastsetter målene for 2030. Samtidig diskuteres reform av EUs kvotesystem for klimagasser. Kvotesystemet omfatter nesten halvparten av EUs utslipp og er tiltenkt en sentral rolle i EUs klimapolitikk også etter 2020. Kvoteprisen har stupt de senere årene og mange spør hvordan dette virkemiddelet kan bidra til et «grønt skifte» i Europa.

Dersom EUs regjeringsjefer følger sin egen tidsplan, skal de i oktober bli enige om energi- og klimamål for perioden etter 2020. EU-kommisjonen la i januar i år frem et forslag om et bindende mål om 40 prosent reduksjon av klimagassutslippene i 2030 i forhold til 1990-nivå og 27 prosent andel fornybar energi av energiforbruket i EU (bindende på EU-nivå, men ikke for hvert medlemsland). I juli ble dette supplert med forslag om et veiledende mål på 30 prosent kutt i energiforbruket i 2030 i forhold til en fremskrivningsbane fra 2007.

Kommisjonens strategi synes klar: Etablere et juridisk bindende og ambisiøst mål for utslippskutt som suppleres med mindre bindende eller veiledende mål for de øvrige pilarene, med kvotesystemet som det sentrale virkemiddelet.

Hvorvidt det er kvoteprisen og ikke nasjonale støtteordninger eller pålegg som skaper investeringer i fornybar energi og sørger for energisparetiltak i industrien, vil til en viss grad bestemmes av verdiene på «måltriangelet» for 2030.

Min påstand er likevel at den parallelle prosessen om reform av kvotesystemet vil ha mye større effekt på kvoteprisen enn den politiske tautrekkingen om overordnede mål for EUs energi- og klimapolitikk fram mot 2030.

Behovet for reform av EUs kvotesystem

Fra 2008 til 2011 falt kvoteprisen i EUs kvotesystem fra 30 euro til 18 euro, og de senere årene har prisen stabilisert seg på en-sifret nivå – for tiden rundt 6 euro. Den lave kvoteprisen de siste årene skyldes et «misforhold» mellom kvotetaket som reflekterer ambisjonsnivået i klimapolitikken og reduserte utslipp som i hovedsak skyldes flere år med lav (eller negativ) økonomisk vekst i etterkant av finanskrisen. Den lave kvoteprisen viser at det er billigere å nå utslippsmålet som er satt for 2020 enn tidligere antatt.

I tillegg til å være et styringseffektivt virkemiddel for å nå en bestemt klimapolitisk ambisjon, er en annen hensikt med kvotesystemet at det skal bidra til å vri investeringsbeslutninger mot grønnere alternativer dersom kvoteprisen, eller mer presist, forventet fremtidig kvotepris, er høy nok. Her er det mange som mener EUs kvotesystem har feilet. På grunn av lave utslipp og muligheten til å spare kvoter for fremtidig bruk, har det bygget seg opp et kvoteoverskudd på nærmere 2 milliarder kvoter – tilsvarende omtrent ett års utslipp fra kvotepliktig sektor i EU. Dette overskuddet vil følge med som nissen på lasset og bidra til fortsatt lave kvotepriser selv om klimaambisjonene økes fram mot 2030.

Behovet for reform av EUs kvotesystem for å hanskes med disse overskuddskvotene og for å gjøre systemet mer robust i forhold til svingninger i økonomien, har vært diskutert i flere år. Samtidig med forslaget til et energi- og klimarammeverk for 2030 la EU-kommisjonen derfor frem et lovforslag for å reformere kvotesystemet gjennom å etablere en såkalt stabilitetsreserve (Market Stability Reserve, MSR).

Den politisk krevende prosessen for å få gjennomslag for «backloading» var da nettopp avsluttet, og det var vedtatt at 900 millioner kvoter, tilsvarende nesten halvparten av kvoteoverskuddet, holdes tilbake de neste årene (2014-2016) for så å auksjoneres i 2019 og 2020. Dette innebærer altså ingen endring av kvotetaket eller ambisjonsnivået, men er ment som et tiltak for å unngå ytterligere priskollaps og kjøpe seg tid fram til en mer grunnleggende reform av kvotesystemet kan komme i gang.

Stabilitetsreserven er en permanent løsning der det etter bestemte regler (se tekstboks) skal holdes tilbake eller frigjøres kvoter avhengig av hvor stort kvoteoverskuddet er. Igjen altså ingen endring av kvotetaket eller ambisjonsnivået, men en mekanisme som skal sørge for en bedre balanse mellom tilbud og etterspørsel i markedet. Det vil kunne bidra til stabilt høyere kvotepriser og større utslippsreduksjoner fram mot 2030.

Kvoteprisen mot 2030

I Thomson Reuters Point Carbon har vi modellert utviklingen av EUs kvotemarked med og uten implementering av den foreslåtte stabilitetsreserven, og sett hvordan dette kan slå ut for prisutviklingen fram til 2030.

Figur 1 viser utvikling i markedsbalansen i to scenarier. Den røde linjen illustrerer markedsbalansen dersom EU-kommisjonens forslag til energi- og klimamål blir vedtatt og MSR blir implementert, mens den blå linjen viser utviklingen dersom MSR ikke blir vedtatt. Ulikheten mellom de to linjene viser effekten av MSR.

Kommisjonens forslag om et utslippsreduksjonsmål på 40 prosent i 2030 vil for kvotepliktig sektor innebære en innstramming av kvotetaket fra 2021 og fremover med 2,2 prosent per år, mot dagens 1,74 prosent per år. Dette betyr at kvotetaket skal være om lag 9 millioner tonn lavere hvert år enn hva som er tilfelle i dag. Selv om dette er en betydelig innstramming i forhold til dagens ambisjonsnivå, vil det likevel ta lang tid før kvoteoverskuddet på to milliarder er «spist opp».

Til sammenlikning vil Kommisjonens forslag til MSR sørge for at rundt 200 millioner kvoter plasseres i reserven hvert år frem til 2027, da overskuddet vil falle under den høyeste terskelverdien. Reserven vil da inneholde nesten 1,5 milliarder kvoter. Fra 2030 vil reserven begynne å frigjøre kvotene igjen i en takt av 100 millioner kvoter per år fordi overskuddet da er mindre enn den laveste terskelverdien på 400 millioner kvoter.

Konsekvensen for utviklingen av kvoteprisen er illustrert i figur 2. Vi har estimert at dersom Kommisjonens forslag til klima-, fornybar- og energieffektivitetsmål samt forslag til MSR blir vedtatt, vil dette gi seg utslag i en kvotepris på 33 €/tonn i 2030, i gjennomsnitt 23 €/tonn i perioden 2021-2030. Dersom klima- og energimålene blir vedtatt samtidig som det ikke oppnås politisk enighet om reform av kvotesystemet, estimerer vi at prisen blir 27 €/tonn i 2030, eller i gjennomsnitt 14 €/tonn i perioden 2021-2030. Sagt på en annen måte; uten implementering av MSR antas kvoteprisen å bli i gjennomsnitt 40 prosent lavere i 2021-2030-perioden enn dersom MSR blir vedtatt.

Endringer i det overordnede ambisjonsnivået gir langt mindre utslag på fremtidig kvotepris. Senkes klimamålet til 35 prosent i 2030, vil dette ifølge våre estimat bidra til at kvoteprisen blir 9 prosent lavere i 2021-2030 enn dersom målet er 40 prosent. En økning av fornybarmålet til 30 prosent gir kvotepriser som ligger i gjennomsnitt 12 prosent lavere enn dersom Kommisjonens forslag blir vedtatt.

Vi har beregnet fremtidige klimagassreduksjoner i EU som følge av kvotesystemet. Figur 3 viser to ting. For det første at betydningen av kvotesystemet øker etter 2020 når prisen går opp som følge av at kvotetaket strammes inn på grunn av høyere klimamål for 2030. Gitt at vår antagelse om «normal» økonomisk vekst på 1,9 prosent per år slår til, vil kvotesystemet gi betydelige reduksjoner når vi nærmer oss 2030.

For det andre viser figuren betydningen av reform av kvotesystemet ved at utslippsreduksjonene kommer tidligere og i større omfang dersom kvoter holdes tilbake i stabilitetsreserven fra 2021. Denne effekten er mindre markant uten reform av kvotesystemet, fordi markedet i 2030 da fortsatt vil være oversvømt med et betydelig antall overskuddskvoter som bidrar til at en del nye tiltak utsettes. Den kumulerte forskjellen i utslippsreduksjoner fram til 2030 som følge av kvotesystemet i en situasjon med og uten MSR er på nesten 800 millioner tonn.

MSR eller ikke MSR – det er spørsmålet

Slaget om hvilken rolle kvotesystemet kommer til å spille i europeisk klimapolitikk og hvorvidt kvoteprisen vil være hoveddriveren for utslippsreduserende tiltak i Europa, utspilles ikke først og fremst på statsledernivå.

Parallelt med forhandlingene om 2030-målene på høyeste politiske nivå, diskuteres MSR-lovforslaget på et mer teknisk nivå mellom medlemslandene i Rådet. EU-parlamentets miljøkomité starter behandlingen av forslaget i september.

Veien frem kan bli lang, men at Tyskland denne gangen var tidlig ute med å støtte Kommisjonens forslag, og ønsker en ytterligere styrking av mekanismen, er gode nyheter for de som ønsker MSR-forslaget velkommen. Andre store medlemsland som Storbritannia, Frankrike og Italia er også tilhengere av reform. Polen og flere av de andre østeuropeiske landene er enten imot reformforslaget eller ønsker å se det i sammenheng med 2030-rammeverket – noe som i praksis trolig betyr et farvel til tidlig implementering slik blant andre Tyskland ønsker. En rådsposisjon krever kvalifisert flertall, og det er mange medlemsland som fortsatt sitter på gjerdet. Det knyttes også spenning til hvilken holdning det nyvalgte EU-parlamentet vil innta.

Enighet om MSR mellom de to lovgivende organene i EU vil altså etter mitt syn ha mye større betydning for kvoteprisen enn en rask politisk enighet om EUs energi- og klimamål for 2030. EUs kvotesystem er ment å være et viktig virkemiddel for å nå de overordnede klima- og energimålene, men jeg tror ikke at det vil kunne bli en hoveddriver for utslippskutt, investeringer i fornybar energi og enerrgisparingstiltak uten at systemet reformeres. MSR-forslaget er derfor det klart viktigste klimapolitiske valget EUs beslutningstakere står overfor.