Offshore vindkraft: Støtte verd? - Energi og Klima

Offshore vindkraft: Støtte verd?

Offshore vind er attraktivt bare i en kontekst der vindkraft i Europa fortsetter å vokse kraftig samtidig som at ekspansjon på land blir vanskeliggjort av andre hensyn.

Denne artikkelen er over 2 år gammel.

(Denne artikkelen er publisert i forbindelse med rapporten «Et hav av muligheter». Du kan også laste ned artikkelen i utskriftsvennlig pdf-format)

Det er en disiplinerende norm og et viktig tanke-eksperiment vi finner i den elementære økonomiske læreboken: «Overgangen til et lavkarbonsamfunn bør drives frem av utslippskostnader alene, som ved en skatt på utslipp». Eventuell støtte til nyskapende innovasjon – som offshore vindkraft – må følgelig bygges på at verden avviker fra det enkle lærebokeksempelet. Øvelsen er ikke vanskelig, men viktig.

Den statiske beskrivelsen og den tomme verktøykassen

Læreboken er grei nok: når et biprodukt – som utslipp – rammer et offentlig gode – som klimaet – så løses dette best ved at samfunnet skaper en privat kostnad ved utslipp. Dette kan gjøres ved en avgift på utslipp eller på noe som er sterkt forbundet med utslipp (som fossilt brensel) eller alternativt ved å bestemme kvoter for utslipp. I det siste tilfellet, med kvoter, bør man la kvotene handles, for da vil handelen hjelpe samfunnet med å finne de rimeligste måtene å redusere utslippene på.

Den private utslippskostnaden – avgiften eller kvoteprisen – er selvfølgelig ikke noe poeng i seg selv. Utslippskostnaden redder ikke klimaet; det er utslipperens reaksjon som gjør jobben. Om ikke utslipperen kan redusere utslippene så må hun ubønnhørlig betale, og hvis hun kan redusere utslippene så kan hun betale mindre. Og hvis noen – oppfinnere, leverandører – kan hjelpe henne å redusere utslippene, så kan de snakke sammen, levere utslippsreduksjonene, og dele gevinsten.

Innføring av miljøpolitikk – og en tolkning

Bildet av en utslippskostnad som «bringer hjem» kostnaden ved utslipp og derved løser problemet er kjent, og disiplinerende. Utslippene fås ned på passende, «optimalt» nivå av at forurensere forsøker å vri seg vekk fra miljøforbrukende atferd.

Bildet er imidlertid ikke så kjent i praksis som i læreboken, og en nøkkel til forståelse av hvorfor får man ved å spørre: hvor kom den skatten fra, og hvor var den i forgårs?

Vi støtter Energi og Klima:

Hvis skatten ikke eksisterte i forgårs, så er kanskje svaret at miljøproblemet er av ny dato. Det som ikke var betraktet som miljøskadelig i forgårs, har blitt en viktig samfunnsprioritet i dag.

Når miljøbeskyttelsen er av nyere dato, så er samfunnets oppgave kanskje ikke å kreve betalt for alle utslipp, men å tilskynde en overgang til et mer miljøvennlig samfunn?

Omfordeling og ekspropriasjon

Mye av det vi ser i EU’s kraftsektor bærer preg av dette. Den høye utslippsskatten som kunne ha drevet frem vindmøller og isolering av hus, den ville også ha drevet elektrisitetsprisen langt opp og skapt store formuer i kjernekraft og vannkraft. Den ville ha drevet kulldrevne kraftverk konkurs, om ikke til driftsstans.

Politikerne vegrer seg: de deler ut kvoter gratis til kullkraftverkene: slik kan de uten å inndra enorme kontantstrømmer skaper insentiver til utslippsreduksjoner. De etablerer støtte til fornybar: slik kan de få bygget vindmøller uten den dobling av strømprisene som fornybarekspansjonen ellers ville krevet. Støtten formes gjerne gjennom fiffig kryss-subsidiering: i Tyskland kaller man det innmatningstariffer, i Sverige kaller man det grønne sertifikater. I begge tilfellene går pengestrømmene internt i kraftsektoren. Myndighetene er involvert gjennom sin reguleringsmakt, men inndrar ikke penger til bruk utenfor sektoren.

Ad

Forventede priser – et virkemiddel?

Et annet blikk på den nødvendige overgangen får vi ved å fokusere på investeringene og de store verdiene det er snakk om: det er ikke noen skarve filtre som skal installeres: det er komplett nybygging og til en viss grad førtidspensjonering av kraftverk. Og kraftverk kan ikke formes eller destrueres av priser, men av forventede priser. Hvis politikere ikke våger å riste kraftig i dagens priser, så kan det spørres om de er i stand til å heve forventede priser på kraft og utslipp?

Dagens politikk i Europa ligner veldig på innføring av miljøpolitikk på andre områder enn klima og i andre regioner enn i Europa. Den har trekk som kan tyde på at politikere ikke særlig sterkt kan påvirke forventede priser. Kanskje er det derfor de gjerne bruker utslippstandarder, konsesjonspolitikk og byggestønad heller enn å overlate utslippsbeslutninger til markedsaktørene ved å konfrontere dem med uniforme utslippskostnader.

Ikke misforstå: både i henhold til den elementære læreboken og i en bredere mer anvendt og praktisk sammenheng, så er det riktig og imponerende at Europa har fått på plass et system med utslippskvoter som kan handles. Disse setter en pris på utslipp. Men man må altså ikke tro at det i hovedsak er denne prisen som driver fremveksten av vindmøller, fjernvarme og REC paneler i Europa. Disse er i langt større grad drevet frem av spesifikke krav og støtteordninger. Skal man være stygg så kan man si framveksten er mer preget av hvor støtten treffer enn hvor vinden blåser, varmekildene ligger og solen skinner.

Men det kan også uttrykkes mer smykkende: Europa er i gang med den overgangen som ellers bare langt høyere forventede priser på utslipp og elektrisitet kunne frembragt. Og mens utslippsintensiteten faller får politikerne en sektor som bedre kan tåle en fremtidig økning i kvoteprisene.

Innovasjon og nyskapning – et farefullt terreng

Kunnskapslekkasjer er en anerkjent utfordring knyttet til innovasjon og nyskapning i en markedsøkonomi: En som investerer i kunnskap kan oppleve at andre lærer lettere det hun har slitt for å fremskaffe av kunnskap. Hvis hennes oppfinnelser kopieres, for eksempel, så får hun ikke selv hele den samfunnsøkonomiske gevinsten av sin investering. Dette fører til at hun – og summen av alle investorer – investerer mindre enn det som gavner samfunnet.

To virkemidler som lærebok og myndigheter griper til for å løse dette problemet er direkte statsfinansiering av forskning – universiteter og forskningsrådsprogrammer – og kunnskapsbeskyttelse, som patenter og annen opphavsrett.

Grønn innovasjon og nyskapning

Spørsmålet om vi trenger egne virkemidler for kunnskap og innovasjon som skaper miljøteknologi er dermed enkelt: Hvis myndighetene har lykkes i å skape utslippskostnader og forventede utslippskostnader på riktig nivå, og hvis generell forskningsfinansiering og kunnskapsbeskyttelse fungerer, så trenger man ikke spesiell forskningsfinansiering av miljøteknologi.

Dette rammeverket er enkelt. Vi kan ta som eksempel den kunnskap som skal til for å skaffe oss mat i fremtiden. Da får vi håpe at det finnes tilstrekkelig statsfinansiering for slik grunnforskning som ikke i nær fremtid kan gi salgbare produkter, og at det finnes patentbeskyttelse og matprisforventninger som motiverer den mer kortsiktig nødvendige forskningen på produktutvikling.

I denne sammenheng er det en mild underdrivelse å si at man ikke trenger spesiell forskningsfinansiering eller teknologiutvikling: Det er flere grunner til å advare mot slik spesiell støtte. Spesiell støtte vil gjerne gjette på vinnere på en klønete måte, og vil ofte koste mye gjennom den forskning som fortrenges.

Dermed er det også sagt: Hvis dagens utslippsreduksjoner subsidieres – som de gjør med fornybarstøtte i Europa, så kan man tenke seg at ikke bare dagens, men også forventede utslippspriser er for lave til å motivere forskning. Og for en global miljøutfordring som klima kan det ta tid før vi får global deltakelse i utslippsreduksjoner, og da får vi for lite forskning på klimaløsninger. Dette gjelder spesielt dersom en kan tenke seg at innovasjon og demonstrasjon akselererer internasjonal deltakelse i klimapolitikk.

Politikere og troverdighet

Det er verd å legge vekt på en forskjell mellom priser på markedsgoder som mat og gardiner på den ene siden og priser på utslipp på den andre. Når det gjelder priser på markedsgoder kan man i stor grad stole på at fremtidens handel gjennom priser vil reflektere spontan knapphet. Går det mot fremtidig knapphet på mat fyker derfor først fremtidsprisen på gris og potet og gårdsbruk opp, fordi butikkprisene senere må opp.

For forurensningspriser gjelder i stor grad det samme, men et kompliserende element kan komme inn: forurensningspriser skapes og holdes oppe (eller, viktigere, nede) av politikere. Og siden politikere er mer interessert i å love høye forventede priser enn i å levere høye faktiske priser, så kan man tvile på om de vil holde det de lover. Hvis politikerne lover høye utslippspriser og du finner opp den utslippsfrie bilen, så kan de finne på å levere utslippspriser høye nok til at du vinner markedet, men ikke høye nok til at du blir så rik som du burde bli. Synd, men sant. Og hvis en svenske har funnet opp utslippsfrie kraftverk så kan det hende svenske politikere belønner kraftsektoren med høyere utslippspriser enn bilsektoren, og norske politikere gjør det motsatte. Realpolitikk.

Komplementær kunnskap

Det er ørlite farefullt å akseptere en landskapsbeskrivelse der belønningen for utslippsreduksjoner er kunstig lav og støtte til grønn innovasjon følgelig kan forsvares. Et viktig norsk spørsmål blir: skal vi subsidiere utviklingen av den grønne teknologien som Europa trenger? Er ikke det Europas oppgave?

Argumentet for beskjeden offentlig innsats for å utvikle norsk industriell kapasitet på offshore vindkraft bygger først og fremst på komplementær kunnskap.

Det er en rimelig observasjon at kompetansen fra petroleumssektoren og skipsfart kan gjøre norsk næringsliv spesielt egnet for den kommende Europeiske utbyggingen av offshore vindkraft. Vi kan vi si et vi har kapital komplementær til den som vil bli etterspurt i markedet for utbyggingstjenester og drift. Altså: dette kan kanskje norske bedrifter gjøre billigere eller bedre enn andre. Kanskje kan Norge få mer ut av sin kunnskapsbase, omtrent på samme måte som vi forsøker å strekke verdien av vår petroleumskompetanse når vi lar Statoil får bruke noen av våre frie midler i det store Utlandet.

Kunnskapslekkasjer: Et klyngeargument

Men støtte kan ikke helt forsvares av å påvise at en bedrift eller noen er spesielt godt egnet for en virksomhet: bedriften burde i så fall være godt egnet, særlig hvis den skal gjøre vurderingen med egne penger og uten støtte.

Støtteargumentet må bygges på kunnskapslekkasjer. Den investering som kan gjøres av et knippe norske foretak (verft, ingeniører, redere, oljeselskaper) kan løse viktige problemer og utløse lønnsomhet. Men løsningen vil ha sin lønnsomhet i mange flere norske selskaper. Det må altså være kunnskapslekkasjer imellom selskaper i Norge, og ikke altfor store eller altfor raske kunnskapslekkasjer til andre, ikke-norske selskaper.

Med kunnskapslekkasjer for den relevante produktutviklingen mellom selskap i norsk offshore- og maritim sektor, så kan støtte gi investeringer med lønnsomhet for Norge.

Fornybarargumentene som ikke virker

De viktige stegene i argumentet er altså at
i) Europa skal gjennomføre en storstilt utbygging av vindkraft offshore,
ii) kontraktene i denne utbyggingen kan gi lønnsomhet for norsk kompetanse fordi norsk komplementær kunnskap fra petroleum og shipping gir et fortrinn;
iii) investeringene for å gjøre den norske komplementære kompetansen relevant er gjenstand for kunnskapslekkasjer, så de er ikke privatøkonomisk lønnsomme selv om de er samfunnsøkonomisk lønnsomme.

Vi kan legge merke til at verken ’norske fornybar-ressurser’ eller ’fornybar energi i Europa’ er spesielt viktig i dette argumentet.

Fornybar i Europa er viktig bare i den forstand at
a) Europas ambisjon om å redusere utslipp og basere seg på økt fornybarandel ser ut til å stå fast og
b) Både eksisterende planer og en nøktern vurdering av potensiale tilsier at Europa vil bygge mye vindkraft offshore.

Norske fornybarressurser, og spesielt vind offshore, er trolig viktige, men kanskje bare for øvelse og demonstrasjon. Det kan jo hende at Norge må bygge ut litt vindkraft offshore både for å skaffe kompetanse og for å demonstrere kompetanse. Mange vil si at en base med salg nasjonalt i et miljø med krevende kunder må du ha om du vil selge internasjonalt.

Konklusjon

Norge skal neppe bygge mye offshore vindkraft innenlands for demonstrasjonsformål. Med et lite volum kan det derfor hende at støtten blir et lite beløp totalt, men at det blir veldig dyre kilowatt-timer. Muligheten for at viktige forretningsmuligheter i Europas utbygging skulle gå tapt kan trolig gi rom for en begrenset men målrettet satsing på næringsutvikling i et ganske nært tidsvindu frem mot 2020.

Norge har spesielt gode fornybar-ressurser, spesielt gode vindressurser, og spesielt til havs. Men Norge har trolig godt med energi og fornybarkraft utbygget, og har ikke som Europa mye annen kraft (fossilt basert, eller annet) som skal erstattes i tiårene fremover. I tillegg til dette kommer muligheten for at Europa skal gå langt i sine ambisjoner før eventuelt kraftprisene får stige til de nivåene der krafteksport basert på norsk offshore vind på noen måte gir mening. Alt dette tilsier at en hver støtte til fornybarutbygging i Norge bør være forsiktig, og må være godt motivert ut fra betraktninger om mål, ansvarsdeling, kommersielle avtaler og institusjonell forankring.

Offshore vind er attraktivt bare i en kontekst der vindkraft i Europa fortsetter å vokse kraftig samtidig som at ekspansjon på land blir vanskeliggjort av andre hensyn. Det er i en slik sammenheng storstilt utbygging av vindkraft offshore planlegges i Europa, og den utbyggingen kan altså by på interessant anvendelse av norsk kunnskap. Støtten bygger på en vurdering av kommersielt potensiale som innebærer risiko, men potensialet ser ut til å være stort.

Bli abonnent!

Kommentarfeltet er stengt.