Nye rammer for det europeiske energimarkedet tar form - Energi og Klima

Nye rammer for det europeiske energimarkedet tar form

Europarlamentet og medlemslandene i EU har de siste ukene tatt viktige steg på veien mot å vedta et nytt regelverk for energimarkedet etter 2020. Parlamentet stemte nylig for å øke fornybarmålet til 35% i 2030 og energieffektiviseringsmålet til 40%. Hva betyr disse målene og alle lovparagrafene som følger med dem for klima, forsyningssikkerhet og grønn vekst i Norge?

Nye fornybarmål er et av elementene i EUs politikk mot 2030 som Energi Norges Knut Kroepelien beskriver i denne artikkelen. Bildet er fra tyske EnBWs anlegg Baltic 1 i Østersjøen. (foto: EnBW/Matthias Ideler)

Stortinget skal i vinter ta endelig stilling til gjennomføringen av EUs eksisterende regelverk for energimarkedet (tredje energimarkedspakke) i norsk rett med nødvendige tilpasninger under EØS-avtalen. Regelverket er fra 2009, og prosessen i Norge er flere år forsinket.

Samtidig holder EU nå på med å vedta neste generasjon regelverk som skal gjelde fra 2020. Dette kalles ofte for «Vinterpakken» eller «CEP Clean Energy for all Europeans». Kommisjonen kom i november 2016 med utkast til åtte nye rettsakter (direktiver, forordninger og beslutninger, altså nytt lovverk) sammen med et utredningsmateriale og meldinger på nærmere 5000 sider. Det er lover om 1) fornybar energi, 2) energieffektivisering, 3) grensehandel med energi, 4) selve utformingen av kraftmarkedet (elektrisitetsmarkedsdirekivet), 4) samarbeid om krisehåndtering, 5) fordeling av myndighet (EUs energibyrå ACER) og 6) styringsdialogen mellom Kommisjonen og medlemslandene (governance) som særlig diskuteres. For å bli vedtatt må Europaparlamentet og medlemslandene bli enige om alt dette som «lovgivere». Alt sammen på over 20 språk og med flere hundre parlamentarikere fra ytre høyre til ytre venstre.

Man kan bli svimmel av mindre.

I tillegg til disse to regelverkspakkene kommer gjennomføringen i Norge av alt regelverket som allerede er vedtatt i medhold av lovene i EUs tredje energimarkedspakke, de såkalte «nettkodene» som nærmest er å anse som energiforskrifter. De er detaljerte og svært viktige i praksis for dem som skal prøve å drive lønnsom virksomhet til nytte for samfunnet på dette gjennomregulerte og gjennompolitiserte området av økonomien.

Trenger vi alt dette?

Svært forenklet handler energipolitikken i dag om klima, forsyningssikkerhet og grønn vekst. Det er bred enighet i Europa om at verken klimautfordringene eller forsyningssikkerhet kan løses av hvert land for seg, men i samarbeid. Økt innslag av væravhengig vind og sol bare forsterker behovet.

Konkurranse på tvers av landegrenser er også et stikkord for å oppnå grønn vekst for et EU som ser ut mot en global konkurransesituasjon hvor Europa relativt sett blir eldre og mindre for hvert år som går.

Ad
Ad
Ad

Samarbeidet i Europa innebærer derfor all denne integrasjonen av fysiske mellomlandsforbindelser (nett og kabler) og det mer abstrakte markedet. Uten reglene ville kostnadene for hvert land med å være selvforsynt hele året, hele døgnet, hvert sekund, og samtidig omstille seg til utslippsfri produksjon og forbruk av energi, bli svært høye. Denne elementære samfunnsøkonomiske tilnærmingen er derfor nedfelt i EUs grunnlov (TFEU) på energiområdet samtidig som hensynet til nasjonal suverenitet ivaretas. Også EØS-avtalen er basert på denne «spagat-logikken». Så kan man alltid spørre seg om man går over grensen for det som bør være nasjonalt ansvar, og om detaljrikdommen virkelig er nødvendig, men i prinsippet er regelverket en konsekvens av behovet for dypt samarbeid.

For Norge blir tilleggsspørsmålet om regelverket er EØS-relevant og akseptabelt? Det er ikke temaet her. La meg heller gi en smakebit av hvor de politiske diskusjonene står om innholdet av sakene hver for seg. Dette må nødvendigvis også bli med noe bred penn.

Fornybar energi – selvgående eller fortsatt behov for hjelp i markedet?

Den 28. november stemte den ansvarlige komiteen i Europaparlamentet (ITRE) for å endre Kommisjonens forslag til nytt fornybardirektiv slik at fornybarmålet i 2030 økes fra 27% til 35%. De vedtok at det bør beholdes som et europeisk mål og ikke brytes ned til nasjonalt bindende mål. Den 16/17. januar skal det så stemmes i plenum, men mye tyder på at vedtaket vil stå seg siden 43 stemte for og bare 14 mot. Parlamentet har i komiteen også bestemt seg for å utvide ytterligere rettighetene for prosumenter (forbrukere som produserer fornybar energi) og energiforeninger (ikke-kommersielle aktører som for eksempel borettslag). Parlamentarikerne bestemte seg i tillegg for at fornybardirektivet skal regulere rammene for statsstøtte nokså åpent (ikke alltid teknologinøytralt for eksempel) og at opprinnelsesgarantier skal brukes dersom energileverandører ønsker å selge produktet sitt som grønt, fornybart eller miljøvennlig. Forholdet til EUs statsstøtteregelverk og rollefordelingen mellom konkurransemyndighetene (DG COMP) og lovgiver blir bare mer komplisert.

Medlemslandene skal på sin side i et energiministermøte den 18. desember vurdere hva de mener bør endres i Kommisjonens forslag. Utkastet til tekst som sirkulerer viser at de ønsker å holde fast ved 27% mål, og å gjøre mindre endringer på bestemmelsene om prosumenter og støtte. Tanken er så at Parlamentet og medlemslandene blir enige i løpet av 2018.

For den uinnvidde kan det synes som om revisjonen av direktivet bare handler om hvem som er mest for fornybar energi (en kamp om prosenter), men i realiteten er det mer komplisert. Alle er for fornybar energi, spørsmålet er hvilke virkemidler som gir samfunnsøkonomisk best rammer?

Som en ramme gjelder uansett utslippstaket i det europeiske klimakvotesystemet ETS som sikrer at produksjon av energi med utslipp fases ut. Færre kvoter betyr høyere CO2 priser og konkurransefortrinn for fornybar energi. Et økt fornybarmål i tillegg til ETS-målet vil fort følges av nasjonale støtteordninger og tekniske krav som uthuler CO2-prisen i kvotesystemet fordi etterspørselen etter kvoter går ned.

Man kan derfor hevde at når markedet på grunn av teknologifremskritt og økt erfaring nå leverer så billig sol, bioenergi og vindkraft som det gjør (modne teknologier), bør det ikke være behov for egne mål eller høyere mål og i hvert fall ikke statsstøtte utover bidrag til forsknings og utvikling. Argumentet er at det heller bør satses på karbonprising som gir en mer effektiv klimapolitikk, og bedre incentiver til å investere i lønnsom produksjon med reell og varig verdiskaping.

Energi Norge har pekt på dette dilemmaet, og også særlig tatt opp behovet for å sikre fornuftig åpning av støttesystemer mellom land (gjenspeile kapasiteten på mellomlandsforbindelser) når de nå likevel synes å bli videreført i regelverket. Dette siste synes å være fulgt opp både av Parlamentet og medlemslandene denne høsten. I tillegg har Energi Norge lansert et forslag om en egen mekanisme som kunne sikre at tilleggsinnsats for å kutte utslipp som omfattes av ETS faktisk får en klimaeffekt. Dette er tidligere beskrevet i to artikler på Energi og Klima. Fornybarstøtte og karbonprising – et krevende samspill for Europa og Energi Norge vil ha ny modell for klimakutt.

Oppsummert kan kanskje et stalltips være 33% fornybarmål for 2030 og regler som gjør det mulig med fortsatt, men mer markedsbasert, støtte til fornybar energi? Opprinnelsesgarantier består om lag som i dag.

Direktivet omfatter også regler for bioenergi som ikke drøftes i denne teksten.

Energimarkedet – mer marked eller mer styring?

EUs direktiv for elektrisitetsmarkedet og forordningen om grensehandel er to andre viktige «lover» som nå behandles av Parlamentet og medlemslandene. Grensehandelsforordningen regulerer for eksempel helt essensielle spørsmål for markedsaktørene som plikter og rettigheter for transmisjonsnettoperatører som Statnett (TSO), prinsipper for kostnadsfordeling for strømnettet og flaskehalshåndtering. Disse rettsaktene som mer indirekte betyr så mye for omleggingen til fornybar energi og elektrifisering er ikke kommet så langt prosessen, men det forventes avstemming i komiteene i Parlamentet januar. Viktige spørsmål gjelder hvorvidt produsenter av væravhengig fornybar energi også skal ha vanlig ansvar for kostnadene de medfører i kraftsystemet, for eksempel hvis de ikke leverer det de har lovet (balanseansvar), og om fornybar energi skal stille i køen til nettet eller ha nettprioritet hvis etterspørselen er mindre enn tilbudet? Mye tyder på at Parlamentet vil ønske å fortsette å styre dette politisk gjennom særregulering, mens Rådet vil støtte Kommisjonen i å oppheve disse særfordelene og la markedet håndtere systemkostnadene selv nå når teknologiene er modne.

Et annet viktig politisk spørsmål har vært om kullkraft kan få delta i såkalte «kapasitetsmarkeder» eller ikke, det vil si om de skal kunne motta penger fra det offentlige for å ha kapasitet stående klar dersom det blir behov for det i en presset forsyningssikkerhetssituasjon som markedet ikke klarer å håndtere. Parlamentet synes å være positive til å sette et utslippstak i kapasitetsmarkeder for å utelukke kull, mens (mange av) medlemslandene mener at det har liten eller ingen klimanytte, og bare vil medføre betydelig økte kostander for å sikre forsyningssikkerheten.

For nordmenn som er vante til fluktuerende priser siden 90-tallet, kan det virke rart at Parlamentet og Rådet regelverket også skal ta stilling til om det er tillatt å regulere priser fra det offentliges side eller om strømprisene må få vandre fritt avhengig av tilbud og etterspørsel. Her er status slik at det fremdeles er mange i Parlamentet som vil mene at det bør være mulig å sette tak på prisene ut fra sosiale hensyn.

Energi Norge har på dette området vært tydelige på behovet for å styrke markedet for å sikre at prissignalet gir de rette investeringsinsentivene og derved sikrer lønnsom grønn vekst. Priser som svinger er også avgjørende for å gi insentiver til finansiering av fleksibilitetsløsninger som et vind- og solbasert kraftsystem trenger.

Energieffektivisering – standardløsninger eller skreddersøm?

Den 28. november stemte også Parlamentets ansvarlige komite (ITRE) over endringer i energieffektiviseringsdirektivet. Her har medlemslandene vært tidligere ute enn Parlamentet, med såkalt «general approch» eller «politisk enighet» allerede den 26. juni. Parlamentet vedtok med hårtynt flertall at de ønsker å øke ambisjonsnivået fra 27% til 40% i 2030, mens medlemslandene går for 30%. Igjen kan det synes som om diskusjonen gjelder hvem som vil mest på klimaområdet, men dette blir for enkelt. Energieffektivisering utover det markedet selv leverer ut fra prissignalet har ulik nytte i ulike land. Der det brukes fossil energi hos sluttbruker, typisk til oppvarming, vil virkemidler for effektivisering kunne gi samfunnsøkonomisk nytte (klima og lokal luftforurensning i tillegg til redusert importavhengighet og økt forsyningssikkerhet). I land som Norge hvor det brukes strøm som ikke har utslipp, blir nytten mer et spørsmål om bidrag til forsyningssikkerhet ved å redusere effekttopper om vinteren. Fleksibilitet blir derfor et stikkord og uavhengig av hvilket mål man lander på, synes som om det er enighet om i stor grad å overlate utformingen av virkemiddelbruk og nasjonale mål til landene.

Et særlig spørsmål gjelder også bruken av en beregningsfaktor for energi som kan ha store utslag når man skal merke utstyr som bruker energi eller beregne verdien av energieffektiviseringstiltak. Denne såkalte «primærenergifaktoren» vil etter alt å dømme lande på 2,0 for elektrisitet noe som etter Energi Norges vurdering fortsatt kan medføre at insentiver til fossil energibruk med utslipp velges ut fra en kortsiktig sammenlikning uten å se på energisystemet vi trenger i 2050 for å nå klimamålene.

Styringsdialog – gulrot eller pisk?

Den mest nyskapende delen av vinterpakken er forslaget til forordning om styringsdialog på energiområdet (governance). Kommisjonen har foreslått å slå sammen en rekke eksisterende rapporterings og informasjonsbestemmelser, men i tillegg kreve av landene at det skal lage integrerte energi- og klimaplaner som Kommisjonen så skal vurdere opp mot målsettingene. Utkastet legger også føringer på regionalt samarbeid. Begrunnelsen er at det skal gjelde et felles europeisk fornybarmål for 2030 og at det derfor er behov for koordinering. Det er derfor foreslått bestemmelser om hvordan fremdrift med fornybar skal måles og om sanksjoner ved avvik. Noen vil kanskje mene at vi her ser et eksempel på læring mellom Paris-avtalen (NDCs) og EUs makroøkonomiske styringsdialog på energiområdet. Statsviterne får studere det hele etter hvert. I hvert fall ble det i Parlamentet i avstemmingen i den ansvarlige komiteen den 7. desember vedtatt å styrke prosessen ytterligere ved å holde fast på linære utviklingskurver for fornybar mellom 2020 og 2030 og sanksjoner ved å betale inn til et nytt fond. Viktig er det at Parlamentet foreslår å ta inn nye bestemmelser som skal sikre bedre samordning mellom fornybarvirkemidler og klimakvotesystemet ETS slik at karbonprisen ikke undergraves («overlap-mekanisme») Tanken er den som utformer virkemiddelet vurderer hvor store utslippsreduksjoner man oppnår og at så et tilsvarende antall kvoter slettes. Medlemslandene skal nå søke å få på plass sin politiske enighet i et møte den 18. desember hvor utkastene viser at de vil ønske en mer fleksibel fornybarutvikling mellom 2020 og 2030 gjennom referansepunkter eller en korridor. De vil nok også være mer skeptiske til sanksjoner ved avvik samt en «overlap-mekanisme».

Energi Norge har vært tydelige på behovet for fleksibilitet og en «overlap-mekanisme» for å sikre at ETS forblir relevant. Det betyr mye for hvordan vår satsing på elektrifisering av transport kan bidra til å nå målet og for verdien av vannkraften vår i et velfungerende energimarked. Og for ordens skyld – jeg skal ikke ta opp spørsmålet om EØS-relevans her, det er det andre som skal få vurdere de neste årene. Energi Norge har bare pekt på at det rent faktisk uansett vil være viktige rammebetingelser for grønn vekst i Norge som fastlegges også i denne forordningen.

Har det så mye å si da?

Noen vil kanskje si at det ikke er så viktig å forholde seg til alt dette, vi har jo et rent og sikkert system i Norge som gir svært konkurransedyktige priser for sluttbruker? Dessuten er det vel ingen som hører på oss nordmenn i Brussel?

Til dem er det vel bare å si at en strutsetaktikk hjelper like lite her som på andre områder hvor EU er aktive. Betydningen er enorm for verdiene vi forvalter etter investeringer i generasjoner. Energisystemet og energimarkedet går nå kanskje gjennom den største omstillingen vi har sett på 100 år. Nettselskapene vil gjennom digitalisering endre sin systemdrift basert på moderne målere med økt kostnads- og nøytralitetsfokus. Forholdet til nye aktører som lokale energiforeninger og prosumenter må håndteres på en god måte samtidig som oppslutningen om fellessystemet opprettholdes.

Vannkraftprodusentene vil i økende grad kunne måtte lete etter lønnsomhet i fleksibilitetstjenester fordi annen fornybar energi blir lett tilgjengelig. Norske markedsselskaper vil oppleve store endringer både for handel i engrosmarkeder og sluttbrukermarkeder med økt forbrukerinvolvering for balansering, aggregering av fleksibilitet, større konkurranseflate mot forbrukere og kundeønske om dokumenterte fornybaregenskaper. EUs vinterpakke er viktig for hastigheten i alt dette.

Og, ja, man kan bli hørt i Brussel selv om man er norsk. Det handler om å ha gode fakta, et ryddig resonnement som gjelder generelt og ikke bare i Norge samt tilgang til de rette fora på rett tidspunkt.

Spenningen vil stige ut over i 2018 når brikkene faller endelig på plass i dette viktige puslespillet for Europa.

Bli abonnent!

Kommentarfeltet er stengt.