Nylig kom medlemslandene i EU fram til en avtale om å stramme inn det europeiske kvotehandelssystemet (ETS) ved å innføre en såkalt markedsstabilitetsreserve (MSR) allerede fra 2019. Med dette imøtekom man Europaparlamentet, som på forhånd hadde stilt klart krav om tidlig start av MSR. Kompromisset mellom medlemsstatene gjorde det mulig å inngå en avtale med Parlamentet tirsdag 5.mai som har blitt betegnet som en milepæl. Dermed synes EUs kvotesystem – flaggskipet i både EUs og Norges klimapolitikk – nå å seile i medvind, etter å ha vært i dødvanne i lengre tid.

I denne artikkelen ser vi nærmere på hva enigheten består i, før vi diskuterer sentrale endringer som kan forklare hvorfor vinden har snudd, og hva det betyr for turen videre.

Hva har man blitt enige om?

Etter at finanskrisa slo inn i 2009 med redusert industriell aktivitet og dermed langt mindre etterspørsel etter kvoter enn antatt, har et betydelig overskudd av kvoter bygd seg opp, mens kvoteprisen har sunket tilsvarende og holdt seg lav i årevis. Utbygging av fornybar energi har ytterligere bidratt til svekket dynamikk i kvotemarkedet og satt fingeren på et uavklart og stivbeint forhold mellom sentrale virkemidler i europeisk klimapolitikk.

I begynnelsen av 2014 var overskuddet på mer enn to milliarder kvoter (som tilsvarer om lag ett års utslipp innenfor systemet) og kvoteprisen lå på rundt 5 euro, dvs. ca 40 kroner. Fra 2012 har derfor Klimadirektoratet (DG Klima) i Europakommisjonen prøvd å få på plass tiltak som både midlertidig og permanent vil redusere kvoteoverskuddet og øke kvoteprisen slik at kvotesystemet kan bidra til å snu energiproduksjon og -bruk i grønn retning.

Men disse framstøtene har lenge strevd i motvind i et EU dominert av økonomiske problemer der klima havnet lenger ned på dagsordenen. Problemene toppet seg våren 2013. Kommisjonen hadde foreslått å utsette auksjonering av 900 millioner kvoter til 2019-20 (såkalt «backloading») for midlertidig å redusere tilgangen på kvoter og bidra til en høyere kvotepris. Imidlertid ble dette nedstemt av Parlamentet i plenum. Selv om forslaget senere ble vedtatt, var prosessen et symptom på sterke interne splittelser i EU. Ikke minst var de nye medlemslandene i øst, anført av Polen, negative. Disse har en overveiende kullbasert energiforsyning og er svært kritiske til alle tiltak som gjør brenning av kull dyrere og generelt anses å true økonomisk vekst.

Etter diskusjoner av ulike tiltak foreslo så Kommisjonen i januar 2014 at det skulle innføres en markedsstabilitetsreserve (MSR) i 2021 som automatisk skal kunne trekke inn overskuddskvoter (og frigi kvoter i knappe tider), altså litt som en termostat. Dette fikk generell støtte av medlemsstatenes ledere i Det europeiske råd i oktober 2014, som en sentral del av rammeverket for klimapolitikken mot 2030. Oktober-konklusjonene fra Rådet inneholdt også bl.a. en økning i den årlige innstrammingen av kvotesystemet fra 1,74 prosent til 2,2 prosent, og en regel om at 10 prosent av kvotene til auksjonering skulle øremerkes og fordeles mellom lavinntekts medlemsland (i øst), for å markere «solidaritet og gjensidig avhengighet».

På dette tidspunkt var det klart at sentrale medlemsland som Storbritannia og Tyskland ønsket å innføre MSR allerede fra 2017, mens østlandene sto fast på tidligst 2021. Ballen ble så spilt over til Europaparlamentet. Miljøkomiteen der samlet seg i februar 2015 om krav om å innføre MSR fra 2019 (formelt sett 31. desember 2018). I tillegg ønsket komiteen å kanalisere både de 900 millioner kvotene som var satt på vent ved backloading og 750 millioner ubrukte kvoter (pga bedriftsnedleggelser o.l.) direkte inn i MSR i 2019-20. Komiteen foreslo også opprettelse av et nytt fond finansiert av inntektene fra 300 millioner kvoter til støtte for «banebrytende teknologiutvikling» i perioden 2018-25.

Nå har altså medlemslandene kommet Parlamentet i møte både når det gjelder oppstart av MSR og, enda viktigere på kort sikt, direkte kanalisering av utsatte og ubrukte kvoter inn i MSR i 2020. Avtalen holder «solidaritets-kvotene» avsatt forrige oktober (maks 800 millioner) unna MSRs grep fram til 2025. Og man inviterer Kommisjonen til å vurdere et nytt innovasjonsfond på opptil 50 millioner kvoter i den kommende ytterligere oppussingen av kvotesystemet. Denne avtalen skal nå formelt godkjennes i avsluttende runder i EU-institusjonene i mai, juni og juli. Teoretisk sett kan problemer fortsatt oppstå, men de fleste regner sjansene for dette som små.

Hvorfor har man fått til enighet nå?

Vi har nylig gjennomført en intervjurunde i Brussel med representanter for Kommisjonen, Parlamentet, industrien og miljøbevegelsen, og den bekrefter at flere sentrale ting har endret seg:

Tyskland har tatt grep
Tyskland er «kvotekongen» i Europa, med flest antall kvoter. I de senere årene har Tyskland i stor grad vært lammet i kvotespørsmål pga. intern uenighet i regjeringen. Fridemokratenes (FDP) Philipp Rösler styrte økonomi- og energidepartementet fram til 2013 og var sterkt skeptisk til endring av kvotesystemet. Men ommøbleringen i forbundskansler Angela Merkels koalisjon etter valget høsten 2013 har klart hatt en effekt. FDP har blitt erstattet av sosialdemokratene, der den tidligere miljøvernministeren Sigmar Gabriel har overtatt Röslers stilling. Når det gjelder tidspunkt for start, var Tyskland raskt på banen med å foreslå en start allerede i 2017. Tyske myndigheter har innsett behovet for å gjøre noe med kvoteprisen også med tanke på å nå egne nasjonale klimamål for 2020.

«Østblokken» kjøpes fri og sprekker
Det er få tegn som tyder på at Polen har endret det grunnleggende synet på at behovet for reform av kvotesystemet er moderat, og at reform først bør gjelde fra 2021. Allikevel rapporteres det om et generelt mer positivt og konstruktivt Polen i diskusjonene. Landet er nå en aktør som bidrar med (kritisk) analyse, hvor underbygde krav om kompensering og skjerming har overtatt for mer enkel utmelding av debatten og blokkering av vedtak. Men vel så viktig er nok at Polen har mistet viktige allierte i det siste. Både Tsjekkia og Litauen har brutt ut og dermed svekket den blokkerende minoriteten i Rådet betydelig.

En viktig bakgrunnsfaktor her er nok at østlandene fikk en bra deal på det nevnte EU-toppmøtet om 2030 i oktober 2014. 2030-vedtaket inneholdt blant annet løfter om fortsatt mulighet for Polen og andre til å gi et betydelig antall gratiskvoter til kraftsektoren også etter 2020, og i tillegg flere fondsordninger til støtte for modernisering av energisektoren i disse landene. Ikke så rart at Polens statsminister utropte seg selv til møtets vinner i etterkant. Og som nevnt ovenfor fikk østlandene beholde tidligere utdelte gulrøtter i den avsluttende MSR-runden. Ved å skjerme disse medlemsstatene for noe av virkningen av MSR, ble det mulig å komme til enighet om MSR.

Bedre dynamikk og storkoalisjon i Parlamentet
Det har tatt tid for Parlamentet å komme ordentlig på banen når det gjelder MSR-mekanismen. Delvis skyldes det at man ventet på utfallet av valget som fant sted i mai i fjor. Selv om valget medførte et sterkere innslag av uforutsigbare fløypartier, så har dynamikken i MSR-saken vært overveiende positiv. Det virker som om en bredere enighet om viktigheten av å få flaggskipet ETS på rett kjøl har utviklet seg også i Parlamentet, hjulpet av en tendens til samarbeid mellom de to største partiene (liberal-konservative EPP og sosialdemokratene S&D).

Hva skjer så videre?

Videre oppussing av kvotesystemet for fasen etter 2020 starter så fort MSR er i boks. Dette gjelder blant annet klargjøring av reglene for videre utdeling av gratiskvoter og beskyttelse av industrien for å unngå utflytting og karbonlekkasje. Så nye opphetede diskusjoner kan absolutt ventes. Der noen aktører ser på MSR-kompromisset som et minstemål og skulle ha ønsket mer, er det andre som opplever at man har strukket seg langt.

Dagens kvotepris ligger rundt 7 euro. Vil en utvikling som beskrevet ovenfor da bety at kvoteprisen nå raskt vil fyke i været? Ved MSR-start i 2019, så spår prisanalytikere en pris rundt 20 euro i 2020. Kombinert med andre innstramminger vil innføringen av MSR gradvis kunne føre kvoteprisen noe over 30 euro i 2030.

Med MSR og videre oppussing på plass, vil systemet framstå som mer robust og en inspirasjon for flere andre land og regioner som har startet eller er i ferd med å starte kvotehandel. Mange vil fortsatt mene at kvotesystemet må suppleres med flere andre virkemidler på europeisk og nasjonalt nivå for at det grønne skiftet skal realiseres fullt ut og i rimelig tid. Med MSR på plass vil kvotesystemet bli bedre i stand til å håndtere at andre klimatiltak som for eksempel energieffektivisering og fornybarsatsing lykkes og dermed bidrar til lavere etterspørsel etter kvoter. Så det vanskelige, men viktige, samspillet med andre virkemidler ser ut til å bli greiere framover.