Den nye femårsplanen ble vedtatt på den Nasjonale folkekongressen i mars 2016. Selv om mye av innholdet har vært kjent siden toppene i Kinas kommunistparti hadde sitt møte i november (2015), var det knyttet spenning til nivået på de endelige klimatiltakene. Mange ble positivt overrasket. Klima er, som i forrige femårsplan, viet et eget kapittel, sammen med flere kapitler som omhandler miljø. «Grønn utvikling» er knagget som et hovedprinsipp i den nye planen, som også gjør bruk av begrepet økologisk sivilisasjon. Enkelt sagt sammenfaller det med målet om en mer bærekraftig utvikling.

Mens tidligere femårsplaner har fokusert på hvordan Kina best skal sikre og utnytte tilgangen til energi, er fokuset i de siste to planene flyttet til hvordan utslipp faktisk kan reduseres. Dette fokuset har bare blitt sterkere de seneste årene. Det er viktig å merke seg at Kina allerede har ryddet unna en rekke av de verste utslippskildene, som de mest forurensende kullkraftverkene. Løfter om framtidige kutt signaliserer derfor et høyere ambisjonsnivå i både politisk og teknisk forstand.

Tak for energiforbruk

I den nye femårsplanen setter myndighetene for første gang et absolutt tak for energiforbruk. Planen sier at det totale årlige energiforbruket skal holdes innenfor fem milliarder tonn kullekvivalenter (tce). Dette er relativt romslige mål (i 2014 var det kinesiske energiforbruket på 4,3 milliarder tce), og samsvarer med en årlig BNP-vekst på opp mot sju prosent. Like fullt er det interessant at Kina nå formelt stadfester flere totale forbruks- og utslippsmål og kobler disse fra målene om økonomisk vekst. Utslippene av klimagasser skal som kjent nå sitt makspunkt innen 2030. Innen 2020 skal landets CO₂-utslipp per BNP-enhet reduseres med 18 prosent – sammenlignet med nivået i 2015.

En annen nyvinning som følger planen er at det statlige apparatet for rapportering og oppfølging av miljøutslipp skal restruktureres. Lokale miljøbyråkrater skal nå rapportere direkte til sine overordnete på høyere (provins)nivå. De skal med andre ord løsrives fra det lokale myndighetsapparatet, noe som kan bli et viktig grep. Formålet er å begrense graden av innblanding fra lokale politiske interesser, som kan være sterke i miljøsaker og føre til at utslipp ikke blir rapportert eller straffet.

Skal løfte ikke-fossile energikilder

Tiltakene i den nye planen bygger i stor grad på tiltak som ble lansert noen år tilbake, spesielt i den forrige femårsplanen (2011-2015). Utslippsmålene for en rekke gasser og giftstoffer er skjerpet (stort sett alle miljømålene i den forrige planen ble innfridd), og antallet dager med sterkt forurenset luft i kinesiske storbyer skal bli færre, år for år.

Den nye planen legger opp til å videreutvikle et nasjonalt marked for kjøp og salg av klimakvoter. Kina har i flere år eksperimentert med avgrensete kvotemarkeder, men fra 2017 skal det etableres et kvotemarked for hele landet.

Kina skal satse mer på fornybar energi. Kinesiske aktører er allerede verdensledende i produksjon av solcellepaneler og vindmølleinstallasjoner, og den nye femårsplanen varsler nye, store investeringer. Innen 2020 skal andelen ikke-fossile kilder utgjøre 15 prosent av det årlige energiforbruket. Det er i og for seg ikke et nytt mål, men fornybar energi blir i den nye planen trukket fram som et helt sentralt, nasjonalt og strategisk, satsingsområde.

Planen bekrefter også at Kina skal satse på kjernekraft. Mange av landets kjernekraftplaner ble satt på vent etter problemene som oppstod ved flere anlegg i Japan etter jordskjelvet og tsunamien i 2011.

Femårsplanen rommer også flere tiltak for utvikling av mer miljøvennlige bygg og transportmidler, som hurtiggående tog og biler som går på ikke-fossilt drivstoff.

Kullindustrien skal gjennom kraftige kutt, og det kullet som forbrennes skal forurense mindre. De neste fem årene satser myndighetene spesielt på å redusere kullforbruket og utslippene i byene Beijing og Tianjin og provinsen Hebei. Kull utgjør i dag rundt 65 prosent av det totale energiforbruket i Kina.

Kinesisk klimapolitikk er mer enn femårsplaner

Femårsplanen er et omfattende dokument og dekker mange sider av Kinas utvikling. Selv om mange av klimamålene er tallfestet, er andre tiltak vagt formulert. Det er blant annet fordi myndighetene på lavere nivå skal omsette målene til lokalt tilpasset politikk. Femårsplanen fungerer sånn sett som en guide og et utgangspunkt for videre forhandlinger mellom myndigheter på ulike nivå. I løpet av de neste månedene vil det også bli utarbeidet mer detaljerte planer som dekker spesifikke sektorer og områder. De mest sentrale aktørene blir diskutert senere i artikkelen.

Artikkelen er hentet fra rapporten «Kinas grønne revolusjon», utgitt av Norsk Klimastiftelse. Se flere artikler fra rapporten.

Femårsplanen er dessuten tett forankret i annen politikk og lovgivning. Ikke minst faller den nye planen sammen med et mer grunnleggende skifte i den kinesiske økonomien, som går ut på å redusere betydningen av tung og energikrevende industri og styrke innovative, høyteknologiske og tjenesteytende sektorer. Det kan i seg selv gi vesentlige klimaeffekter.

Når det gjelder andre klimaspesifikke og politiske tiltak, var lanseringen av «Det nasjonale klimaendringsprogrammet» i 2007 viktig. Det gjorde klima til et profilert og praktisk-politisk anliggende i Kina. En større vilje til åpenhet om miljøproblemer i deler av myndighetsapparatet har dessuten bidratt til å dytte klimasaken opp på den politiske dagsordenen. Blant annet har de offisielle «klimaendringsrapportene», den tredje kom i 2015, understreket de alvorlige konsekvensene klimaendringer har, og vil få, for Kina. De siste femårsplanene bygger på vurderingene som blir gjort i disse rapportene og vektlegger både forebygging og tilpasning.

Kinesiske politikere har vedtatt en lang rekke lover som skal bidra til å straffe og forebygge miljøutslipp. Men det lokale myndighetsapparatet har mange steder vist liten vilje eller evne til å gjøre bruk av de politiske verktøyene. Det skyldes i stor grad manglende ressurser og motstridende interesser lokalt, hvor profitt og økonomisk vekst ofte trumfer miljøhensyn.

Endringene i miljøvernloven som ble gjort i 2014 blir av mange sett på som et viktig steg på veien mot et strengere og mer effektivt lovverk. Endringene åpner blant annet for å gi betydelige dagbøter til forurensende bedrifter og gjør det enklere for organisasjoner å gå til sak mot forurensere på vegne av befolkningen.

Kinesiske myndigheter har i flere år arbeidet med en egen klimalov, men lovteksten er ikke ferdig gjennomarbeidet eller blitt lagt fram for avstemming. Dette arbeidet henger sammen med utviklingen av det nasjonale markedet for klimakvoter, som nevnt over.

Hvem er de ledende aktørene?

Som i alle andre land er spørsmål knyttet til klima og miljø noe som angår mange sektorer, næringer og aktører. I Kina er det Kommunistpartiet som sitter med den absolutte makten og som styrer utformingen av politikken, også på klimaområdet. Mye av innholdet i den nye femårsplanen var for eksempel allerede godkjent av ledelsen i partiet før den ble lagt frem for Folkekongressen. Det betyr ikke at statsapparatet, byråkratiet eller lokale myndigheter ikke er viktige. Det er i stor grad de som utfører politikken.

På nasjonalt nivå er det etablert egne ledergrupper for både klima- og energipolitikk og forurensning. Gruppene ledes av statsministeren og involverer ulike departement, direktorat og partigrupper. Når det gjelder analyse og politikkutforming er det den Nasjonale utviklings- og reformkommisjonen (NDRC) som har hovedansvaret. Kommisjonen omtales ofte som et «superdepartement» og har mange spesialiserte avdelinger og relativt vide fullmakter, men byråkratene der lener seg også på andre departement og samarbeider med ledende kinesiske, og utvalgte internasjonale, klimaforskere.

Miljøverndepartementet er i prinsippet ansvarlig for rapportering og regulering av forurensning, men har hatt et begrenset ansvar for klimaspesifikke spørsmål. Miljøverndepartementet har dessuten lenge blitt sett på som en svak aktør i det politiske hierarkiet. Det er en situasjon som kan endre seg ettersom miljøproblemer får stadig større oppmerksomhet. Mange har uttrykt forventning til den nye miljøvernministeren som ble utnevnt i 2015.

Ikke-statlige organisasjoner og medier spiller også en viss rolle og kan påvirke klimapolitikken, selv om de må forholde seg til restriksjoner i følge med Kinas autoritære styresett. Klima blir ofte trukket fram som et område der kinesiske politikere har vært spesielt lydhøre.

Lokale myndigheter og økonomiske interesser

Kina er en enhetsstat og Kommunistpartiet og statsledelsen på nasjonalt nivå utformer og styrer den overordnete politikken. Like fullt har provinsene og myndighetene på lavere nivå en relativt stor grad av frihet til å tilpasse politikken til lokale forhold. Kina er et vidstrakt og folkerikt land med store regionale forskjeller, og det er både naturlig og ønskelig at lokale myndigheter gjør ulike prioriteringer. Det kompliserer imidlertid prosessen med å omgjøre nasjonale utviklingsmål, som reduserte klimautslipp, til prioriterte oppgaver lokalt.

Utvalgte klimamål fra de to siste femårsplanene

Kina er et utviklingsland og mange forhold ligger til rette for at lokale myndigheter fokuserer mest på økonomisk vekst. I tillegg er rettsapparatet mange steder dårlig utviklet, korrupsjonen utstrakt og lokale ledere har stor formell og uformell makt til å bestemme hvilke tiltak og aktører de vil støtte. I den lokale hverdagspolitikken har derfor miljøinteresser ofte tapt når de har kommet i veien for økonomisk vekst. For lokale ledere og byråkrater som vil opp og fram i partiet eller statsapparatet har økonomiske resultater også lenge vært helt styrende for karriereløpet. Den dominerende vektleggingen av økonomisk vekst er nå i teorien endret, blant annet med revideringen av den omtalte miljøvernloven. Det gjenstår å se hvor stor den praktiske effekten blir, spesielt i de minst utviklete områdene av landet.

Både lokalt og nasjonalt utgjør bedriftsledere og eiere en maktfaktor. Statseide, så vel som store private, bedrifter jobber for å fremme sine interesser. Politiske ledere på alle nivå må balansere mange sterke og til dels motstridende interesser. Den nye femårsplanen varsler økonomisk sett flere tøffe endringer som vil tjene miljøet. De varslete kuttene i blant annet kull- og stålindustrien vil ramme lokale bedrifter og arbeidsplasser. Femårsplanen viker imidlertid ikke fra det generelle kravet om fortsatt sterk vekst. Målet er mellom 6,5 og 7 prosent økning i BNP de neste årene, en på alle måter betydelig vekst i det som nå er verdens andre største økonomi.

Utfordringer og spenninger

Det er ingen tvil om at klima har vunnet fram som et prioritert område i kinesisk politikk. Den nye femårsplanen, samt andre politiske tiltak og lover, setter strengere utslippsmål og griper fatt i problemer knyttet til miljørapportering og regulering. Utfordringene står like fullt i kø, og de vil ikke bli noe mindre i denne femårsperioden.

For det første er store deler av Kina sterkt forurenset og utslippet av klimagasser og andre miljøskadelige utslipp er fortsatt betydelig. Det er med andre ord mye å rydde opp i og framtidige kutt vil kreve både fornyet politisk vilje og nye teknologiske løsninger.

For det andre skal ikke satsingen på klima gå ut over økonomisk vekst, men gå hånd i hånd. Veksten skal i framtiden være mindre dominert av tradisjonell industri, men samtidig er det opplest og vedtatt at forbruket, levestandarden og urbaniseringstakten skal øke. Samtidig som Kina skal forurense mindre, skal den jevne kineser shoppe og reise mer, bo urbant, kjøpe seg finere leilighet og gjerne ha en bil i garasjen. Det vil være helt nødvendig med teknologiske og innovative framskritt skal et sterkt økende forbruk ikke føre til nye eller større miljøproblemer.

For det tredje vil kontrollen med lokale prioriteringer og økonomiske interesser forbli en spenningsfaktor. Det gjenstår å se om grepene som nå blir tatt for å gjøre miljøsiden av byråkratiet sterkere og mer fristilt virker. Fra et miljøståsted er det oppløftende at de nasjonale myndighetene legger så mye prestisje i klimapolitikken at dette er et spill de selv virker sikre på å vinne.

Kilder

Folkekongressen (2016) Femårsplanen 2016-2020 (Zhongguorenmingongheguo guomin jingji he shehui fazhan di shisan ge wunian guihua gangyao) (中华人民共和国国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要).

Finamore, Barbara (2016) Tackling Pollution in China’s 13th Five Year Plan: Emphasis on Enforcement. Natural Resource Defense Council Staff Blog, 11. mars.

Seligsohn, Deborah og Angel Hsu (2016), China File, 10. mars.

UNDP (2012) Climate Change and Development in China: 3 Decades of UNDP Support. United Nations Development Programme China.

Williams, Lisa (2014) China’s climate change policies: actors and drivers. Lowy Institute for International Policy.