Frankrike som EUs nye klimaleder? - Energi og Klima

Frankrike som EUs nye klimaleder?

Frankrike har gode forutsetninger til å bli EUs nye klimaleder, men må nå ta flere avgjørende valg som vil påvirke landets fremtidige energimiks.

Vindmøller nær Somme i Nord-Frankrike. Frankrike ligger an til å bli Europas nest største vindmarked innen 2030.Foto: Les Haines cb

Frankrike har vært kjernekraftlandet, litt i skyggen av Storbritannia og Tyskland i klima- og energipolitikken i Europa. Landet får fortsatt 75 prosent av sin energiforsyning fra kjernekraft. Men dette skal ned til 50 prosent i løpet av 2020-årene, og vind og sol skal trappes opp for å supplere vannkraft (som er viktigst innen fornybar energi så langt).

Nå har Brexit og interne politiske konflikter i Tyskland svekket disse to tungvekternes rolle i EUs klimapolitikk. Emmanuel Macron som ble president i mai 2017 og hans regjering har lansert flere initiativer, både når det gjelder videre styrking av fornybarpolitikken og klimakvotesystemet.

Hva er så status for politikken på disse områdene? Hva er sentrale bakgrunnsfaktorer? Hvor går Frankrike videre i denne sammenhengen? Disse spørsmålene diskuterer vi i denne artikkelen.

Fornybar: fra kjernekraftdominans og vindkraftmotstand til ny giv

Vi begynner med fornybar- og energipolitikken. Frankrike har 59 kjernekraftverk og bortsett fra vannkraften ennå ikke utnyttet potensialet for andre interne fornybare energiressurser. Kjernekraften har lenge gitt stabil og relativt rimelig elektrisitet; to sentrale hensyn i den nasjonale energipolitikken helt siden andre verdenskrig. Bortsatt fra spørsmålet om håndtering av atomavfall har denne energikilden vært relativt lite kontroversiell sammenlignet med for eksempel i Tyskland.

Frankrike har også gode vannkraftressurser (nest størst produksjonskapasitet i Europa etter Norge), slik at presset for å utvikle ny fornybar som sol og vind historisk sett har vært moderat. Selskapet EDF har vært den dominerende kjernekraftaktøren og var lenge ikke så overvettes interessert i de nye energikildene. Fornybar energi-politikken har ikke vært stabil og myndighetene har heller ikke prioritert utviklingen av en sterk nasjonal fornybar energiindustri før de senere årene (med havvind og marinteknologier i fronten nå).

Inspirert ikke minst av innmatingstariffer (feed-in-tariffer) i Tyskland etablerte Frankrike et støttesystem for fornybar allerede i år 2000.

Utviklingen skjøt noe fart rundt 2007/2008, i takt med utviklingen av EUs energi- og klimapolitikk for perioden fram til 2020. Sarkozy-regjeringen, som også hadde formannskapet da EU vedtok klima- og energipakken i 2008, tok på seg en relativt ambisiøs fornybar målsetning for 2020 – dvs. en økning til 23 prosent av totalt energiforbruk. Målsettingene ble skjerpet og fornybarstøtten økt betraktelig.

En mer ambisiøs målsetning når det gjaldt fornybar energi ble også støttet av konklusjoner fra den nasjonale konsultasjonsprosessen kalt Grenelle-prosessen, som omfattet både miljø- og energispørsmål. Dette førte bl.a. til en kortvarig boom i solindustrien før regjeringen satte bremsene på i 2010 for å unngå en spekulativ boble, og i takt med finanskrisa og press på økonomien i Europa. Vindkraft hadde lenge også møtt sterk lokal motstand. Generelt hadde man et komplisert og tungt regelverk ikke tilpasset en rask utbygging av nye lokale energiprosjekter. Fra 2005 av og fram til i dag har motstanderne brukt rettsapparatet til å forsinke konsesjonsprosessene.

Så når Frankrike begynte en større diskusjon om atomkraft og energiforsyning i 2012 – i kjølvannet av Fukushima-ulykken i 2011 – lå landet på etterskudd i forhold til mål og forpliktelser både nasjonalt og i forhold til EU. Om lag 14 prosent av energiforbruket kom fra fornybar, et godt stykke igjen til det lovede nivået på 23 prosent i 2020.

Hollande-regjeringen var valgt inn i 2012 på et program for å gradvis trappe ned kjernekraftdominansen (ned til 50 prosent av energimiksen), som en del av et politisk kompromiss med De grønne. Mange kjernekraftverk var aldrende og tiden var inne for en mer omfattende diskusjon av retningen videre for energipolitikken. I takt med utviklingen ellers i Europa var fornybarteknologiene blitt billigere og diskusjonen rundt nedtrapping av generøse støtteordninger begynte. I tillegg vedtok EU reviderte statsstøtteregler i 2014 som klargjorde behovet for nytenkning om subsidieordninger til fornybar energi (den generelle gruppeunntaksforordningen (GBER) og Retningslinjer for statsstøtte til energi og miljøvern (EEAG)).

Etter ganske intens diskusjon i form av en nasjonal debatt om energiomlegging i 2013, ble en ny lov om energiomstilling for grønn vekst vedtatt i 2015. Den lovfestet ambisjonen om reduksjon av kjernekraft til 50 prosent innen 2025 og en relatert økning i fornybarandelen. Målsettingen for 2030 er 32 prosent fornybare energikilder i sluttforbruk (i forhold til 1990), en målsetting helt på høyde med for eksempel Tyskland. Samtidig ble fornybarstøtten lagt om, med innføring av en mer markedsorientert auksjonsordning og med en målsetting om å fase ut den gamle subsidieordningen helt på sikt (i tråd med GBER og EEAG-retningslinjer).

Endringene av tidligere støtteordninger og finansieringen av dem tar også sikte på å svare på kritikken om hvem som bærer de endelige kostnadene for satsingen på fornybar energi, det vil si sluttbrukerne siden ordningen er finansiert via et påslag på strømregningen. I perioden 2016 til 2018 ble det så innført reformer av de langdryge vindkonsesjonsprosessene hvor målet er å halvere behandlingstiden. I 2018 ble det blant annet også annonsert at nær 300 solprosjekter skal få støtte.

Klimakvoter og mekanismer: Frankrike tar ledelsen

Med en energiproduksjon mye basert på kjernekraft og med en moderat mengde kullkraft så har det lenge vært relativt enkelt for Frankrike å være en del av alliansen som har jobbet for et gradvis mer ambisiøst europeisk kvotesystem (EU ETS); et system som etter finanskrisen fra 2009 av og økende overskudd av kvoter har strevd med lav kvotepris og økende frustrasjon. En høyere kvotepris har blitt sett på som gunstig for konkurransekraften til kjernekraften og som hjelp til å fase ut kullet.

Men Storbritannia har lenge hatt en klarere og politisk enda tyngre posisjon i denne alliansen. Britene har nest flest kvoter i EU ETS (etter Tyskland), mens Frankrike er lenger ned på lista. I prosessen som ledet opp til vedtaket om markedsstabilitetsreserven i 2015 var det Tyskland som sto fram som en sentral leder, etter at det tyske valget i 2013 førte til en regjeringskoalisjon som mer helhjertet støttet en tilstramming av EU ETS.

Men resultatet av Brexit-avstemningen i 2016 og intern politisk turbulens i Tyskland har svekket disse gigantenes muligheter og vilje til å lede an i de videre prosessene med å stramme inn EU ETS ytterligere. Det åpnet seg et rom for lederskap i EU på dette området som Frankrike har fylt, godt hjulpet av land som Sverige og Nederland.

Frankrike har i flere år ivret for en minstepris (gulv) på klimakvoter både internt og for hele EU. Internt ble dette først vedtatt i 2016, men relativt kort tid etterpå lagt på is, antagelig i påvente av utfallet av reformen av EU ETS for perioden 2021–30. I den reformprosessen sto Frankrike fram som lederen av koalisjonen som fikk på plass et overraskende ambisiøst vedtak i Rådet i februar 2017. Dette vedtaket inneholdt både en fordobling av reservens innhogg i overskuddet av kvoter i perioden 2019 til 2023 og en videre dynamisk sletting av overskuddskvoter fra 2023 av. Sletting av kvoter har man prøvd å få til lenge, men først nå fikk man en mekanisme på plass.

Vedtaket i Rådet gjorde at Rådet og Parlamentet var ganske enige om hovedtrekk ved reformen som det ble oppnådd endelig enighet om i november 2017. Dette utfallet er en viktig grunn til at kvoteprisen har mer enn tredoblet seg det siste året og nå ligger og dupper rundt 20 euro. Frankrike har dog fortsatt sin kampanje for et prisgulv på kvoter i EU, eventuelt stegvis i mindre grupper.

Sentrale bakgrunnsfaktorer: energiuavhengighet og lærdommer og press fra EU

Viktige nøkler til å forstå utviklingen i Frankrike er å ta inn over seg landets beskjedne interne fossile energiressurser og posisjon som en av grunnleggerne av EU.

Frankrike har ganske beskjedne kullforekomster og begrenset tilgang til olje eller gass. Lacq-gassfeltet som ble oppdaget i 1951 var ikke tilstrekkelig for å dekke hele det nasjonale gassbehovet, som siden stadig har økt. Før ‘oljekrisen’ tidlig på 1970-tallet baserte landet seg mye på importert olje. Den krisen synliggjorde landets sårbarhet når det gjelder energiforsyning og satte fart i utviklingen av kjernekraft som ny bærebjelke i energisystemet. Det store statlige selskapet EDF (delvis privatisert fra 2004 av; nå 83,7 prosent eid av staten) ble den store kjernekraftoperatøren og giganten i fransk industri, naturlig nok med nære bånd til relevante departementer og direktorater og definitivt med en hånd på rattet i utformingen av energipolitikken.

Selv om lagring av radioaktivt avfall har skapt lokale kontroverser, så har aksepten for kjernekraft vært høy i den franske befolkningen. Den har blitt sett på som en stabil leverandør av relativt rimelig og klimanøytral kraft. Lokal aksept for fornybar energi-prosjekter har variert. Store prosjekter som vindkraft har møtt sterk motstand, men man ser også ny dynamikk utvikle seg, fra det lokale og med det lokale, hvor lokale myndigheter eller lokal befolkning tar initiativet. Dette er også et mål fastsatt i loven om energiomlegging – å fremme såkalte «pluss-territorium» basert kun på fornybar energiproduksjon. Til sammen har dette bidratt til en treg utvikling av sol og vind i Frankrike. Men som antydet har det også bidratt til et ganske gunstig utgangspunkt for å være positiv til høyere kvotepris, som automatisk vil gagne kjernekraft i forhold til kull.

Nå bidro Fukushima-ulykken i 2011 til en begynnende reorientering av energipolitikken også i Frankrike, om ikke på samme måte som Tyskland og ‘Energiewende‘. Aldrende kjernekraftverk, synkende pris på fornybar energi og et EDF som har sett «hvor vinden blåser» i Europa og bygger seg opp på fornybar energi, bidrar til å forklare hvorfor Frankrike i økende grad satser på sol og vind – som på samme måte som kjernekraft opprettholder uavhengighet i energiforsyningen.

Nå har Europa og EU definitivt også noe å gjøre med denne nyorienteringen. Frankrike har lært av innføringen av støtteordninger for fornybar både i Storbritannia og særlig Tyskland. Skjerpet EU-politikk på fornybar vedtatt i 2008 inkluderte skjerpede nasjonale mål for Frankrike som landet har måttet forholde seg til (dvs. 23 prosent andel innen 2020). Dette har klart gitt et dytt til fransk debatt og franske aktører som ønsker en mer ambisiøs fornybarpolitikk. Når det gjelder omlegging til en mer markedsbasert fornybarpolitikk så har EUs reviderte statsstøtteregler vedtatt i 2014 vært en viktig driver. I kvotepolitikken har lav karbonpris og prosesser i naboland som Tyskland og Storbritannia åpnet et rom for fransk lederskap.

En annen symbolsak i klimapolitikken har vært innføringen i desember 2017 av et generelt lovforbud mot tildeling av nye olje- og gasskonsesjoner og ingen forlengelse av de eksisterende etter 2040 i Frankrike (nasjonal produksjon tilsvarer 1 prosent av olje- og gassforbruket med 64 felt i produksjon). Samme tekst lovfester et generelt forbud mot utvinning av skifergassforekomster, som innskrenker det tidligere forbudet mot bruk av hydraulisk frakturering-teknologien vedtatt i 2011.

Framover: optimisme, men også utfordringer

Det er ganske stor optimisme både i sol- og vindkraftbransjen i Frankrike i en periode hvor man diskuterer hvor mange kjernekraftanlegg som skal legges ned (inntil åtte i siste prognoser).

Ad

Norsk Klimastiftelse er Norges grønne tankesmie. Klimastiftelsen eier nettmagasinet Energi og Klima, gir ut notater og rapporter og holder frokostmøter og andre arrangementer.

Våre støttespillere:

Ad

Bransjeorganisasjonen WindEuropes leder Giles Dickson uttalte i september 2017 at Frankrike – på basis av det politiske grunnlaget som Macron-regjeringen er i ferd med å etablere – ligger an til å bli nest størst i EU på vindkraft innen 2030; etter Tyskland, men foran Storbritannia og Spania. Og solorganisasjonen SolarPowers leder James Watson erklærte at regjeringens sterke støtte til solenergi vil konsolidere Frankrike blant de tre ledende solmarkedene i Europa.

Men det er flere utfordringer. De langdryge konsesjonsprosessene er nevnt, og det gjenstår å se om de prosessuelle endringene som nå gjøres vil føre til den lovede halveringen av saksbehandlingstiden. De lokale motstanderne gir seg nok ikke så lett. Omleggingen av fornybarstøtten til gradvis dominans av auksjonering har nok vært nødvendig, både ut fra interne kostnadshensyn og krav fra EUs statsstøtteregelverk. Men også her gjenstår det å se hva de praktiske effektene blir når det gjelder stimulans til videre utvikling av sol og vind. Stabilitet og langsiktighet i fornybar energi-politikken er nøkler til en større industriell satsing.

En politisk bombe detonerte sensommeren 2018 da den høyprofilerte miljø- og energiministeren Nicolas Hulot gikk av uten forvarsel. Denne avgangen ble spontant etterfulgt av økt mobilisering til den planlagte internasjonale klimamarsjen uken etter, den 8. september. At så mange deltok i marsjen i Frankrike var en direkte konsekvens av Hulots avgang og en populær mobilisering i favør av miljøspørsmål.

Når det gjelder utsiktene til å få innført et felles prisgulv på klimakvoter, så vil nok det i stor grad avhenge av prisutviklingen framover. Fortsetter prisen å stige – kanskje raskere og mer betydelig enn de mest nøkterne har trodd – vil nok interessen for å imøtekomme det franske initiativet forbli moderat. Interesseorganisasjonen IETA har lenge advart mot slike ensidige, ‘dobbeltregulerende’ tiltak i kvotepliktig sektor, og de har støtte fra de aller fleste økonomer. Men dette er politikk, og skulle kvoteprisen utvikle seg i en langt mer beskjeden retning, så kan interessen for en minstepris øke. I september ble det annonsert at Frankrike og Tyskland vil komme med nye karbonprisingsinitiativer i 2019, uten at det foreløpig er klart om dette vil inkludere minstepris på kvoter. Vil så Frankrike innføre slike tiltak ensidig og uansett? Macron-regjeringens nøkterne utsettelse av tidsplanen for nedskalering av kjernekraften tyder på en ganske pragmatisk grunnholdning som holder det åpent om Frankrike vil gå videre på denne veien alene.

Alt i alt: Frankrike har gode forutsetninger til å bli EUs nye klimaleder, men må nå ta flere avgjørende valg som vil påvirke landets fremtidige energimiks. Frankrike har en historie som en av EUs initiativtagere og stormakter; en relativt ‘enkel’ intern energiforsyning; gode forutsetninger for sol- og vindkraft; og en regjering ledet av en dynamisk, ung politiker, som fremmer klimafinansiering som et sentralt tiltak (One Planet Summit). Mange av de store avgjørelsene for fransk energi- og klimapolitikk ble vedtatt i loven om energiomstillingen for grønn vekst, men selv om prinsippene ble vedtatt der, gjenstår å gjennomføre de konkrete tiltakene, noe som regjeringen nå prøver å gjøre.

Den første milepælen i denne prosessen blir vedtak av den nye flerårige programplanen for energi (PPE) i slutten av 2018. Den skal gjelde for de to kommende periodene (2018-2023 og 2024-2028) og skal bygge blant annet på konklusjoner fra en omfattende høringsprosess som ble avsluttet i september 2018. Den nye planen må blant annet svare på spørsmålet om balanse mellom atomkraft og nye fornybar energi-teknologier, og den konkrete gjennomføringen av energimålsettingene.

Også forventet i slutten av 2018 er den reviderte nasjonale lavkarbonstrategien, som bygger på et system for karbonbudsjett og innskriver seg i den nasjonale klimaplanen lagt frem i juni 2017. Den sistnevnte sikter på å utvikle en solidarisk energi- og klimapolitikk som sikrer en rettferdig «økologisk omlegging» for alle, at Frankrike skal være klimanøytralt innen 2050, og at alle de strategiske sektorene blir omfattet (transport, industri, energi, byggsektoren, avfallssektoren og ikke minst landbruk).

Men gitt populistisk turbulens i store deler av Europa kan neste valg bringe krefter til makten som gir klimapolitikk lav prioritet. Og den avmålte mottakelsen av prisgulvinitiativet i kvotesammenheng viser at på den europeiske arena er det svært mange kompliserte og motstridende interesser å forene.

Bli abonnent!

Kommentarfeltet er stengt.