EUs medlemsstater enige om å gi Kommisjonen innsyn i mellomstatlige energiavtaler
De siste månedene har fokuset på det energipolitiske området vært rettet mot EUs vinterpakke fra november 2016. Imidlertid burde en annen vinterpakke, fra februar 2016, få like mye oppmerksomhet.
Hva er klimaeffekten av gassproduksjon og -bruk? Bildet viser Europipe II-rørledningen, som transporterer gass fra Kårstø til Dornum i Tyskland.
Kommentar
Dette er et debattinnlegg. Teksten er kvalitetssikret i tråd med redaksjonelle prinsipper for publisering. Innholdet reflekterer skribentens egne meninger.
Den andre pakken er også en del av EUs energiunionstrategi, den handler om solidaritet og forsyningssikkerhet, og er av direkte betydning for alle land som leverer olje, gass eller elektrisitet til EU. Den reiser prinsipielle spørsmål om utveksling av informasjon på energiområdet, energiimportstrategi og Kommisjonens kompetanse på området.
Akilleshæler for EUs forsyningssikkerhet
Europakommisjonen la 16. februar i fjor frem et forslag til beslutning om opprettelse av en mekanisme for informasjonsutveksling med hensyn til mellomstatlige avtaler og ikke-bindende instrumenter (såkalte «intergovernmental agreements», IGAs) mellom medlemsstater og tredjeland på energiområdet.
Forslaget siktet mot å revidere den eksisterende beslutningen på området (nr. 994/2012/EU), som ikke fungerte etter sin hensikt, men bekreftet diagnosen. 21. mars 2017, et drøyt år etter, kom både medlemsstatene og Europaparlamentet til enighet om hvordan mekanismen skulle endres. Den nye beslutningen ((EU) 2017/684) trådte i kraft 2. mai 2017.
Under den forrige beslutningen har 124 inngåtte mellomstatlige avtaler blitt notifisert til Kommisjonen. Nesten halvparten av disse avtalene gjelder prosjekter som er viktige for EUs forsyningssikkerhet. Det gjelder avtaler om forsyning, import eller transitt av energi (olje, gass eller elektrisitet), regler om utvinning fra gass- eller oljefelt, og avtaler for utvikling av energirelatert infrastruktur (som olje- og gassrørledninger) mellom to eller flere land.
Sentrale forpliktelser
Sentralt i forhandlingene om den nye beslutningen var hvilke energiavtaler som skulle være omfattet og hvilken rolle Kommisjonen skulle spille i mekanismen.
Energiavtaler defineres som avtaler for kjøp, salg, omsetning, transitt, lagring eller leveranse av energi i – eller til minst ett – EU-land. De omfatter også utbygging eller drift av infrastrukturprosjekter med fysisk tilknytting til minst ett EU-land. Ved en utvidelse av definisjonen, omfatter nå energiavtalene avtaler med både tredjeland og internasjonale organisasjoner. Definisjonen dekker både nye avtaler og endringer av eksisterende avtaler, men disse må være av bindende karakter for å bli omfattet av mekanismen (i motsetning til politiske erklæringer og intensjonsavtaler). Dersom en mellomstatlig avtale dekker andre områder enn energi, er det kun de delene som handler om energisaker som blir omfattet av beslutningen.
Kommersielle avtaler mellom selskaper er ikke omfattet, men finner en viktig støttespiller i de mellomstatlige avtalene. Det er nemlig vanlig at energiavtaler etablerer rammen for langsiktige investeringer og inngåelse av kommersielle avtaler (avklarer bl.a. jurisdiksjon, informasjonsutveksling, beskatning, tvisteløsning, mv.). Kommisjonen oppdaget at 17 av de inngåtte avtalene kunne være i strid med EU-regler om blant annet eierskille mellom produksjon og transport, tredjepartsadgang til transportinfrastruktur, og transporttariffer, i tillegg til EUs konkurranseregler om vertikale begrensninger (destinasjonsklausuler m.v.).
Den nye beslutningen skiller mellom avtaler etter energibærer (tilsvarende regler om kjernekraft er allerede omfattet av Euratom-traktaten). Mens mellomstatlige olje- og gassavtaler alltid skal godkjennes på forhånd av Kommisjonen, skal elektrisitetsavtaler kun meldes og vurderes i etterkant. Beslutningen inneholder en revisjonsklausul som åpner for forhåndsgodkjenning av elektrisitetsavtaler dersom det skulle bli nødvendig på sikt. Skillet mellom energibærere skyldes betydningen som olje- og gassimport har for energimarkedet og forsyningssikkerheten i EU.
Kommisjonens rolle blir først og fremst å vurdere om avtalene er i tråd med EU-retten. Kommisjonen kan også sitte som observatør i forhandlingene. Hvis en medlemsstat ikke vil følge Kommisjonens anbefaling, må den gi en skriftlig begrunnelse.
En felles og sterk stemme mot tredjeland: motstandsdyktighet
Målet med mekanismen er å øke åpenheten mellom Kommisjonen og medlemsstatene når disse forhandler energiavtaler med tredjeland. EU ønsker å styrke sin forhandlingsposisjon vis-a-vis tredjeland og forsikre seg om at avtalene ikke strider mot EU-rettens konkurranseregler og energisektorlovgivningen.
EU vil unngå situasjoner som i gassrørprosjektet South Stream, hvor seks medlemsland hver for seg hadde inngått en mellomstatlig avtale med Russland som stred mot EU-regler. Et annet eksempel er gassrørledningen Nabucco-West, hvor fire EU-land hadde inngått avtaler med Tyrkia. På grunn av at reforhandling av slike mellomstatlige avtaler er svært vanskelig, ønsker Kommisjonen å kunne gripe inn i en tidlig fase. Hensikten er også å unngå en situasjon hvor Kommisjonen må starte formelle prosedyrer og sende såkalt Statement of Objections til utenlandske selskaper, slik det skjedde i 2015 da Gazprom ble anklaget for konkurransehemmende virksomhet i det europeiske energimarkedet.
Med den nye mekanismen er det forventet at EU blir mindre sårbar og oppnår større bredde i sine eksterne energirelasjoner. Ifølge Eurostat var 53,5 prosent av det interne bruttoenergiforbruket i EU-landene i 2014 fra importerte kilder. Samme år kom 69,1 prosent av EUs naturgassimport fra bare to land, Russland og Norge. 90 prosent av den gassen som er importert til EU fra tredjeland er transportert via gassrørledninger. Dersom noen få EU-land, typisk med ytre grenser mot tredjeland, har en for høy andel av importert energi, kan dette gi sviktende energiforsyningssikkerhet for hele EU.
EUs avhengighet av gassimport i 2013 og estimat for 2030 (kilde: EU)
Da den første beslutningen ble vedtatt i 2012, var det klart at den først og fremst siktet til forholdet til Russland som gasseksportør til EU. Likevel har den reviderte mekanismen en større rekkevidde som ikke bør undervurderes, både for EU-land, eksportland til EU og investorene i energiprosjekter.
For de landene som leverer gass, olje eller elektrisitet til EU og har eller vurderer å fastsette forholdet i en energiavtale, er konsekvensene minst tre.
For det første må disse landene og deres EU-partnere opptre i samsvar med mekanismen. Man kommer fort til å skille mellom de avtalene som er nødvendige for å gjennomføre store energiprosjekter og andre samarbeidserklæringer som ikke trenger å være juridisk bindende, men gir en politisk forankring. Vi ser allerede en tendens til inngåelse av erklæringer om energi- og klimasamarbeid av ulik art, for eksempel i Nordsjøen, Middelhavet eller utenfor det europeiske kontinentet. Å inngå slike erklæringer kan være en måte å unngå reglene i beslutningen.
For det andre kan disse reglene gi en viss fordel til de landene som allerede følger EU-regler om energi og konkurranse. Det viser den tette koblingen til det indre energimarkedet når man skal levere energi til de fysiske infrastrukturene. Muligheten som beslutningen gir til å kreve forhåndsmelding av avtaler om elektrisitet, viser at EU kan ha større ambisjoner på området, avhengig av sin strategi for energiunionen.
For det tredje kan mekanismen bidra til å sikre like konkurransevilkår mellom energileverandørene og øke transparensen i energimarkedet. Den kan også resultere i mer standardisering av klausuler i mellomstatlige energiavtaler. Land som Norge kan også ha nytte av en mer regional tilnærming til forsyningssikkerhet og solidaritet med sine EU-naboer.
Neste sak: Regional solidaritet og større innsyn i gassavtalene
Kommisjonens initiativ må sees i sammenheng med parallelle prosesser knyttet til EU-lovgivningen for gassforsyningssikkerhet. Blant annet, i vinterpakken fra februar 2016, vedtok Kommisjonen en meddelelse om en EU-strategi for gasslagring og flytende naturgass. Den la også frem et forslag til revidert forordning om gassforsyningssikkerhet som sikter mot mer solidaritet mellom EU-landene, utveksling av informasjon om langsiktige gassavtaler, og regionale korridorer.
27. april 2017 kom medlemsstatene og Europaparlamentet til enighet om en første versjon av denne reviderte forordningen. Den fastsetter et prinsipp om solidaritet mellom EU-landene dersom en krisesituasjon oppstår, og en notifiseringsplikt for energiselskapene om de langsiktige gassavtalene (mer enn 12 år) av større betydning for nasjonal forsyningssikkerhet (28 prosent av årlig forbruk). Lovgivningsprosessen bør ferdigstilles i løpet av kort tid.
Oppsummering
Med den nye beslutningen om IGAs og den kommende reviderte forordningen om gassforsyningssikkerhet ønsker kommisjonen å bruke større verktøy enn før i sin eksterne energiforsyningssikkerhetspolitikk. Dette skyldes at EU fremdeles er svært avhengig av fossile brensler fra eksterne kilder. Ekstern energiforsyningssikkerhetspolitikk vil ha interne konsekvenser. Det skyldes også at noen EU-medlemmer har vært i en relativ sårbar forhandlingssituasjon med importland som Russland. I denne sammenheng er det at EU-landene kommer til enighet om en forsterket felles mekanisme av særlig betydning for importlandene et uttrykk for en ny form for EU-solidaritet som kommer hele EU til gode.
Likevel medfører oppbyggingen av beslutningen i praksis en del andre effekter. Blant annet kan man ikke utelukke at medlemsstatene vil foretrekke å inngå ikke-bindende intensjonsavtaler i stedet for bindende IGAs for å unngå notifiseringsplikten. Videre sikter beslutningen mot en fremtid hvor elektrisitet kommer til å spille en økende rolle. Dermed kan mellomstatlige avtaler om elektrisitet bli omfattet av forhåndsnotifiseringsmekanismen ved en senere endring av beslutningen.
Det er bemerkelsesverdig at disse mekanismene har hjemmel i eksisterende rettsakter, som de fleste mekanismene i energiunion-strategien. Det vil si at disse mekanismene eksisterer fra før, er her for å bli så lenge de er nyttige, og Europakommisjonen vil benytte seg av disse for å oppnå de felles målene i energiunionen.
Referanser:
Decision (EU) 2017/684 of the European Parliament and of the Council of 5 April 2017 on establishing an information exchange mechanism with regard to intergovernmental agreements and non-binding instruments between Member States and third countries in the field of energy, and repealing Decision No 994/2012/EU (OJEU L 99, 12.4.2017, p. 1–9)
