Er god klimapolitikk en juridisk forpliktelse?
En gjennomgang av de juridiske argumentene i den nederlandske Urgenda-dommen.
Jubel i tingretten i Haag da organisasjonen Urgenda fikk medhold i sitt klimasøksmål mot staten. (foto: Urgenda/Chantal Bekker)
Det er nå en etablert sannhet at klimaendringene er menneskeskapte. Hvis vi skal unngå de mest dramatiske konsekvensene av klimaendringene, må vi begrense den globale oppvarmingen til 2°C sammenlignet med førindustriell temperatur. De fleste stater anerkjenner dette, men likevel fører få en politikk som muliggjør dette togradersmålet. Er kampen mot klimaendringene fullstendig overlatt det politiske spill? Står myndighetene fritt til å gjøre eller ikke gjøre hva de vil, eller finnes det rammer som begrenser deres handlefrihet? Spørsmålet er om det finnes en juridisk forpliktelse til å ta klimaendringene på alvor.
Om det gjøres nok for å begrense klimaendringene i Norge, har hittil ikke vært prøvd i norske domstoler. Men dette er i ferd med å endre seg. I våres gikk flere norske organisasjoner og privatpersoner sammen om et opprop mot oljeboring i Arktis. Oppropet stiller krav om at utlysningen av 23. konsesjonsrunde for oljeleting avlyses. Dersom dette ikke innfris, ønsker initiativtakerne å saksøke staten. For tiden arbeides det også med å stifte en forening for Grunnloven § 112. Organisasjonen skal verne om og sikre at miljøparagrafen i Grunnloven overholdes. Det kan bli aktuelt for foreningen å bruke juridiske virkemidler for å sikre klimaet.
Internasjonalt er ikke tanken om klimasøksmål fremmed. I juni i år falt dommen i den såkalte Urgenda-saken i Nederland der klimaorganisasjonen Urgenda vant fram med sitt søksmål mot den nederlandske staten. Tingretten i Haag mente at den nederlandske staten ikke overholdt sin aktsomhetsplikt overfor borgerne når dens klimapolitikk ikke bidro til oppnåelsen av togradersmålet. Staten ble derfor dømt til å redusere klimagassutslippene med minst 25 prosent av utslippsnivået fra 1990 innen 2020.
Selv om den nederlandske staten har anket dommen, fortjener de rettslige argumentene oppmerksomhet. Jeg skal derfor forsøke å forklare tingrettens argumentasjon, før jeg ser på om dommen kan ha overføringsverdi til en norsk kontekst.
Urgenda-dommen: staten har en aktsomhetsplikt overfor sine borgere
Hovedspørsmålet tingretten i Haag tok stilling til, var om den nederlandske staten hadde en juridisk forpliktelse til å motvirke klimaendringene. Klimaorganisasjonen Urgenda ønsket ved søksmålet å få staten til å slutte å bryte den påståtte forpliktelsen. Når Urgendas søksmål vant frem, ble konsekvensen at staten ble pålagt mer handling. Nederlandsk rett har et prinsipp om forebygging som gjør det mulig å få dom for å forebygge fare for personskade.
Tingretten i Haag vurderte ulike grunnlag hvor en eventuell juridisk forpliktelse kunne forankres. Tingretten slo fast at FNs rammekonvensjon om klimaendring og EU-traktaten (TFEU artikkel 191) ikke kunne brukes fordi de regulerer forholdet mellom stater. Deneuropeiske menneskerettighetskonvensjonen kunne heller ikke påberopes direkte ettersom Urgenda ikke var et direkte eller indirekte offer. Siden staten har et stort spillerom til å organisere sin nasjonale klimapolitikk, kunne heller ikke grunnloven brukes direkte.
Tingretten i Haag tok derfor utgangspunkt i den generelle aktsomhetsplikten (duty of care), som sier at den som foretar en skadevoldende handling mot en annen må rette opp skaden. Det rettslige spørsmålet var om staten ved sin nåværende klimapolitikk handlet uaktsomt.
Aktsomhetsnivået
For å kunne ta stilling til om staten handlet uaktsomt, måtte tingretten vurdere hva som kan forventes av staten. Tingretten viste her til den nederlandske grunnloven artikkel 21 som pålegger myndighetene å sørge for at Nederland er beboelig samt å beskytte og forbedre miljøet. Tingretten viste også til internasjonale konvensjoner. Blant annet viste den til FNs rammekonvensjon om klimaendring, herunder prinsippet om rettferdighet for nåværende og kommende generasjoner, føre-var-prinsippet og prinsippet om bærekraft. Tingretten viste i tillegg til prinsippene i artikkel 191 i TFEU om et høyt beskyttelsesnivå, føre-var og at forebyggelse er bedre enn reparasjon.
Det såkalte «rettferdighetsprinsippet» går ut på at industrialiserte land må ta en større del av ansvaret for å bekjempe klimaendringene og at fremtidige generasjoner ikke skal overlates en disproporsjonal byrde i forhold til oss. I «føre-var-prinsippet» ligger det at stater ikke kan vente til de har full vitenskapelig sikkerhet for konsekvensene av klimaendringene eller tiltakene de setter i gang før de handler. Den internasjonale retten vektlegger derfor en kost-nytte-analyse for handlinger. «Bærekraftprinsippet» omhandler å fremme bærekraft og økonomisk vekst i kampen mot klimaendringene.
Også Den europeiske menneskerettighetskonvensjonens artikkel 2 om retten til liv og artikkel 8 om retten til privatliv var ifølge tingretten relevant for fastsettelsen av aktsomhetsnivået. Tingretten viste her til dommer fra Den europeiske menneskerettighetsdomstolen der dødelig og helseskadelig miljø hadde krenket disse menneskerettighetene.
Den konkrete vurderingen
Tingretten i Haag stilte som sagt spørsmålet om statens klimapolitikk var uaktsom. I nederlandsk rett var denne vurderingen knyttet til (i) karakteren og omfanget av skadene fra klimaendringer, (ii) kunnskapen om og forutberegneligheten av slike skader, (iii) sjansen for at livsfarlige klimaendringer vil finne sted, (iv) karakteren av statens handlinger og unnlatelser, (v) byrden ved å gjennomføre forebyggende tiltak, og (vi) statens skjønn i gjennomføringen av sine plikter.
Selv om tingrettsdommen bruker mye tid på å presentere fakta knyttet til klimaendringene, var faktagrunnlaget som fremkommer i blant annet FNs klimapanels rapporter ikke omstridt av partene. Det var således enighet om at klimagasser fører til klimaendringer og at dette vil få svært alvorlige konsekvenser som kan true vårt eksistensgrunnlag. Tingretten uttalte at staten hadde visst om denne dramatiske situasjonen siden FNs rammekonvensjon om klimaendring ble vedtatt i 1992, og i hvert fall siden 2007 da verdenssamfunnet gjennom Bali Action Plan uttalte at klimaendringene krever umiddelbare kutt i klimagassutslippene. Partene var enige om at gjennomsnittstemperaturen på Jorda ikke må øke mer enn to grader sammenlignet med førindustriell temperatur for at man skal kunne unngå en katastrofe.
Marjan Minnesma, direktør for Urgenda (foto: Urgenda/Chantal Bekker)
Et underliggende premiss i dommen er at en aktsom politikk vil kunne hindre denne katastrofen. Urgenda argumenterte med at et industrialisert land som Nederland må redusere sitt klimagassutslipp med 25–40 prosent sammenlignet med 1990-nivået innen 2020 for at togradersmålet skal være mulig.
Det som var omstridt i saken, var om den nederlandske statens nåværende klimapolitikk, som vil føre til en utslippsreduksjon på 17 prosent i 2020 sammenlignet med 1990-nivået, også muliggjorde oppnåelsen av togradersmålet. Staten mente dette var forsvarlig om man tok større kutt senere og nøytraliserte mer av de overskytende utslippene ved for eksempel karbonfangst.
Tingretten i Haag lot seg ikke overbevise av statens argumentasjon, ettersom man dermed var avhengig av teknologi som ennå ikke finnes. Også grunnleggende miljørettslige prinsipper som at man bør være «føre var» og at «forebygging er bedre enn reparasjon» talte mot å anerkjenne statens nåværende politikk som god nok.
Den nederlandske staten hadde heller ikke lagt fram bevis som tilsa at en reduksjon på 25–40 prosent innen 2020 ville være særlig byrdefullt. Det var ikke gitt noen økonomiske grunner til at man hadde gått bort fra en mer ambisiøs klimapolitikk. Fra et nytte-kostnads-synspunkt burde man også foreta kutt nå i stedet for å vente.
Et annet omstridt spørsmål var om det kunne etableres årsakssammenheng mellom statens klimapolitikk og risikoen for alvorlige klimaendringer. Den nederlandske staten argumenterte med at utslipp fra Nederland er mikroskopiske på verdensbasis og at det heller ikke er staten selv som foretar utslippene. Tingretten fant ikke dette overbevisende. Selv om utslipp fra Nederland bare utgjør en liten del av verdens samlede utslipp, var tingretten tydelig på at det ikke kan unnskylde at Nederland ikke gjør sin del, ettersom alle stater er solidarisk ansvarlige. Tingretten uttalte også at staten har det overordnede ansvaret for Nederlands utslipp og kan påvirke utslippene betydelig med sin politikk.
Staten ble dømt til å forbedre sin reduksjon av klimagassutslipp fra 17 prosent til 25 prosent av 1990-nivået innen 2020. Dette var det laveste nivået som fortsatt ville muliggjøre togradersmålet. Tingretten ønsket ikke å være politisk og anså derfor det å kreve en større reduksjon for å ligge utenfor domstolenes kompetanse.
Domstolskontroll og ikke politikk
Hovedargumentet til den nederlandske staten var at statens klimapolitikk var et utelukkende politisk spørsmål som på grunn av maktfordelingen mellom statsorganene ikke hørte inn under domstolene.
Tingretten avviste dette synspunktet ved å vise til at maktfordelingen i Nederland ikke er absolutt, men tar sikte på en maktbalanse. Domstolen så det derfor som sin oppgave å kontrollere at staten holdt seg innenfor visse grunnleggende rammer. Til tross for at dommere ikke er demokratisk valgt, argumenterte tingretten i Haag for at de som kontrollorgan var en legitim del av det demokratiske systemet.
Overføringsverdi til norsk rett?
Aktsomhetsplikten kan finnes igjen i norsk rett som det ulovfestede culpaansvaret. Også hos oss vil en fare for krenkelse i visse situasjoner være nok for at domstolene kan behandle saken. En sak om culpa vil på tilsvarende måte som i Urgenda-saken handle om å etablere et aktsomhetsnivå, kjent som hvordan man vil forvente at en god familiefar oppfører seg (bona pater familias). Ut ifra denne standarden må man så vurdere om handlingen/unnlatelsen som er foretatt oppfyller dette aktsomhetsnivået. Ved en slik vurdering vil det være nødvendig å se hen til både hva man innså og hva slags handlingsalternativer man realistisk sett hadde.
Grunnloven § 112 sikrer et miljø også for kommende generasjoner. Bestemmelsen fikk våren 2014 en ordlyd som tydeliggjør at den forplikter staten. Uansett, dersom en domstol ikke vil bygge en forpliktelse direkte på bestemmelsen, vil den være et viktig moment ved fastsettelsen av aktsomhetsstandarden i culpaansvaret.
En aktsomhetsplikt vil altså være et juridisk grunnlag som kan overføres til en norsk kontekst. Som i Nederland vil motargumentet fra staten sannsynligvis være at klimaansvar ikke hører hjemme i domstolene. Hvis begrunnelsen for dette er at det er vanskelig å påvise uaktsomhet, mener jeg dette enkelt kan tilbakevises.
På grunn av de omfattende rapportene til FNs klimapanel kan man med stor vitenskapelig sikkerhet forutsi hvilke risiki dagens politikere utsetter verden for, og hva som må gjøres for å begrense ødeleggelsene. Argumentet om at statenes respons til klimaendringene bare er politisk tar dermed ikke inn over seg den høyst virkelige trusselen vi står overfor. Det viktigste premisset er nettopp at det er vitenskapelig bevist at retten til liv vil bli krenket dersom de menneskeskapte klimaendringene ikke forhindres.
I Norge har vi ikke tradisjon for å vurdere så abstrakte saksforhold som i Urgenda-saken, der hele statens generelle klimapolitikk blir vurdert. Et eventuelt klimasøksmål i Norge bør derfor velge en konkret hendelse – som et bestemt vedtak, forskrift eller lignende. Utlysningen av 23. konsesjonsrunde kan nettopp være en slik konkret myndighetsutøvelse som kan passe inn i eksisterende juridiske konsepter. En slik konkret avgrenset sak vil være en glimrende mulighet for en norsk domstol til å vise sine beste sider – nemlig at den både er pragmatisk og prinsipiell. Og denne juridiske metoden må nettopp ikke forveksles med politikk.
