En kostnadseffektiv og virkningsfull klimapolitikk - Energi og Klima

En kostnadseffektiv og virkningsfull klimapolitikk

Hvordan kan klimapolitikken bli billigere og mer virkningsfull? Ved økt vekt på teknologiutvikling og samfunnsmessig læring, mener Jan Bråten. Dette er sammendraget i rapporten «En kostnadseffektiv og virkningsfull klimapolitikk».

Denne artikkelen er over 2 år gammel.

Klimaproblemet er gjennomgripende, og utslippene må ned mot null innen år 2100. Klimaproblemet krever tiltak i alle land og i nesten alle sektorer. For at vi skal ha en rea­list­isk mulighet til å begrense global oppvarming til 2°C, må utslippene kuttes med i størrelses­­orden 60 prosent fra 2014 til 2050, og mot slutten av dette århundret må utslippene av klima­gasser være nær null. Samtidig forventes jordens befolkning å vokse med om lag 40 prosent fram til år 2100 og verdens produksjon av varer og tjenester kan bli åttedoblet (ved en årlig økonomisk vekst på 2,5 prosent). Dagens velstand bygger på bruk av fossil energi, som også er den viktigste kilden til global oppvarming. Fremtidens vekst og velstand må bygge på helt andre energiløsninger.

I EUs veikart for 2050 har kraftsektoren nær null utslipp i 2050. For å nå slike mål trengs det en radikal omlegging av energi­produksjon og energiforbruk. Det er også behov for endringer innen transport, i deler av landbruket og industrien, og i hvordan vi planlegger og bygger morgendagens samfunn. For å fremme slike endringer på en effektiv måte, trenger vi ny og bedre teknologi, nye måter å organisere institusjoner og sektorer på, og ikke minst nye tenkemåter.

Forurenserne må betale – og de som utvikler bedre klimaløsninger må belønnes

Det er bred tilslutning til prinsippet at forurensere skal betale for den kostnaden de på­fører samfunnet. Dette fremheves ofte som den kostnadseffektive løsningen, og resonne­mentet er slik:

Ved å la alle forurenserne betale en like høy avgift (eller kvotepris), oppnår man at utslippene kuttes der dét er billigere enn å betale avgiften. Hvis avgiften for eksempel er €25 per tonn, vil alle utslippskutt som koster mindre enn €25 per tonn bli gjennomført. Dette er kostnads­effektivt, siden utslippene blir kuttet der det er billigst.

Rapportforside_ek
Last ned hele rapporten fra klimastiftelsen.no.

Klimaproblemet er et forurensningsproblem. Da er det nærliggende å konkludere at den kostnadseffektive løsningen er en like høy avgift eller kvotepris (heretter kalt karbonpris) for alle utslipp av klimagasser, og at man skal unngå andre virkemidler. Denne opp­fat­ningen er feil. Karbonprising er viktig, men ikke tilstrekkelig til å fremme teknologi­utvikling og annen kunnskaps­utvikling i det nødvendige tempoet. I tillegg har karbon­prising noen andre begrens­ninger.

Vi støtter Energi og Klima:

En høy karbonpris gir forbrukere og næringsliv incentiv til å kutte utslipp når dét er billigere enn å betale karbonprisen. Dessuten blir varer og tjenester som medfører høye ut­slipp dyrere. Høyere priser stimulerer kundene til å lete etter mer klimavennlige alterna­tiver. Hvis markedene har tilstrekkelig tillit til at karbonprisen vil forbli høy i frem­tiden, kan den også bli et viktig instrument for langsiktig omstilling. Men karbon­prising vil ikke stimulere utvikling av ny teknologi i et ønskelig (optimalt) omfang. Det skyldes at bedrifter og land som utvikler de nye løsningene, kun høster en mindre andel av gevinsten som løsningene gir.

Kunnskapsutviklere får kun en del av verdien

Patentbeskyttelse er en viktig drivkraft for innovasjon, ved at utviklerne får enerett til å tjene penger på løsninger de har utviklet i en begrenset periode (vanligvis i 20 år). Men selv om en løsning kan patenteres vil mye av verdien (nytten) tilfalle andre. Det er to grunner til dette:

  • I patentperioden må patenteieren gi kjøperne en (betydelig) andel av gevinsten for å få dem til å kjøpe løsningen (konsumentoverskudd).
  • Etter patentperioden kan alle fritt utnytte løsning­en, uten å betale utvikleren. Siden klima­problemet er veldig langsiktig, kan gode løsninger gi nytte i mange tiår etter at patentbeskyttelsen er utløpt. Når det tar lang tid å oppnå stor utbredelse for et produkt, kan det meste av den globale nytten komme etter at patent­perioden er utløpt.

Mye kunnskap kan ikke patenteres. Dette gjelder uformell læring og mange generelle ideer. Det har også en verdi når noen oppdager at visse løsninger ikke fungerer. Andre kan lære av feilene, unngå dem og bli inspirert til å finne bedre løsninger. Kunnskap om mulig­heter og umuligheter gir dessuten verdifull informasjon til alle som planlegger langsiktige invester­inger, selv om de ikke skal bruke løsningene selv.

Siden klimaproblemet er globalt og varig, og siden vi på lang sikt trenger radikale endringer som kutter utslippene mot null, vil teknologiutvikling og annen læring spille en avgjørende rolle for vår evne til å nå målene. Vi trenger en politikk og et sett av virke­midler som stimulerer den nødvendige kunnskapsutviklingen, og som får kostnadene ved nye løsninger langt ned.

Ad

Lærekurver: Utbygging senker kostnadene

Langsiktig, offentlig finansiert forskning og programmer som stimulerer innovasjon, er svært viktig for å utvikle nye løsninger, men er ofte ikke tilstrekkelig. For å få fart på utviklingen av ny teknologi og få kostnadene ned til et konkurransedyktig nivå, er det ofte nødvendig å stimulere en større utbygging/produksjon. Lærekurver beskriver kostnads­­fallet som svært mange produkter opplever ved økende utbredelse. Kostnads­fallet stimuleres av to faktorer:

  • Læring ved utbygging og drift. Utbygging av nye teknologier som for eksempel vind­­turbiner, gir praktiske erfaringer og stimulerer derved innovasjon. Næringslivet har høye avkastningskrav og liten lyst til å investere i innovasjon som kanskje finner et marked langt fram i tid. Men når myndighetene skaper et marked for et nytt produkt, slik man har gjort ved støtte til utbygging av vind og sol, er det lettere å få i gang innova­sjon. Næringslivet er langt mer villig til å satse når veien fra idé til reali­sering er kort. En stor utbygging stimulerer innova­sjon i alle trinn i verdikjeden.
  • Skalafordeler. Når investorene har tilstrekkelig trygghet for fremtidig salg, er de villig til å investere i bedre og mer spesialtilpasset produksjonsutstyr. Større volumer gjør det mulig å utnytte produksjons­anleggene bedre. Et eksempel: Ved en stor utbygging av offshore vindkraft i et område som Nordsjøen, kan man investere i spesialbåter og kraner for montering av turbiner, og man får bedre utnyttelse av båter og utstyr som driver vedlikehold. Når et produkt, for eksempel hydrogenbiler, lages i større serier kan utviklings­kostnadene fordeles på flere enheter, og logistikken for leveranser av innsatsfaktorer og ferdig produkt kan bli mer effektiv. Når Tesla bygger sin gigantfabrikk for batterier, er det ventet at dette vil senke kostnadene med minst 30 prosent. Fordelene ved større produk­sjon kan opptre i alle ledd i verdikjeden.

Kostnadene ved solpaneler har falt 99 prosent på 35 år og kostnadene ved vindkraft på land har falt 90 prosent på 32 år. For LED-lys gikk kostnadene ned 85 prosent fra 2008 til 2012. I samme peri­ode ble kostnadene for batterier til elbiler halvert, og det er godt håp om at økt produk­sjon og teknologiutvikling innen 2022 kan få kostnadene til å falle til en fjerdedel av nivået i 2012. Da blir elbiler billigere enn bensinbiler. Slike kostnadsfall har avgjørende betydning for klimapolitikken ved at de bidrar til at flere land vil gjøre mer for å redusere ut­slippene. I gunstige tilfeller hvor de klimavennlige løsningene blir billigere enn det gamle forurensende alternativet, og eventuelle institusjonelle barrierer fjernes, kan utslipps­reduksjoner komme av seg selv etter hvert.

Karbonprising er ikke egnet til å fremme umodne teknologier

En karbonpris som er lik for alle utslipp skiller ikke mellom klimatiltak som kan gi et stort fremtidig kostnadsfall (ved læring og stordriftsfordeler), og klimatiltak som ikke gir en slik effekt. Siden det kan være snakk om veldig store kostnadsreduksjoner, er dette skillet viktig. Når utbygging i dag bidrar til lavere kostnader i fremtiden, er dette en positiv effekt som vi må ta hensyn til når vi vurderer hva som er kostnadseffektivt. For å stimu­lere lærings­effekter og kostnadsfall ved storskala produksjon, trenger vi dedikert og forut­sigbar støtte til utvikling og utbygging av nye løsninger – i et godt samspill med forskning.

Utbyggingen av solpaneler, og det tilhørende kostnadsfallet, kunne ikke blitt utløst av en karbonpris som skal gjelde for alle klimatiltak, eller av en generell støtte som er lik for all fornybar energi. I starten vil umodne teknologier ofte ha svært høye kostnader og kostnadene vil variere fra teknologi til teknologi. For å få i gang utbyggingen trenger man en støtte som er tilpasset kostnadsnivået for hver teknologi, og som kan justeres ned etter hvert som teknologien blir billigere. I dag koster offshore vindkraft rundt 1,2–1,4 kr per kWh. Hvis man vil utvikle denne teknologien, må utbyggere sikres inntekter på dette nivået.

Når målet er å utvikle spesifikke teknologier eller løsninger, er det mest effektivt å ha virkemidler som retter seg direkte mot dette målet. Virke­midlene må være forutsigbare og sikre nødvendig lønnsomhet for investorene.

Flere begrensninger ved karbonprising

En utfordring med karbonprising er at bedrifter med høye avkastningskrav vil legge liten vekt på karbonprisen langt fram i tid når de vurderer utslippsreduserende investeringer. Hvis det dessuten er stor usikkerhet om hva den fremtidige karbonprisen blir, vil investorene være enda mindre villig til å satse langsiktig på utslippsreduserende tiltak. Dette gjelder både ordinære investeringer og investeringer i forskning og utvikling (FoU). Også barrierer som begrenser lønnsom energi­effektivisering må overvinnes med målrettede virkemidler.

En karbonpris som kun omfatter noen land, kan føre til at industri med store utslipp flytter til land uten en karbonpris. Dette kalles karbon­lekkasje og kan i verste fall gi økte utslipp. Når det er behov for et produkt i fremtiden, bør man kombinere virkemidler slik at industrien ikke stimuleres til å flytte til land uten miljøkrav, men i stedet stimuleres til å kutte utslipp der det er mulig, og til å utvikle mer klimavennlig produksjonsteknologi. En mer klimavennlig teknologi kan senere bli viktig for å redusere utslipp i alle land.

Vi må utvikle et energisystem som er robust, utslippsfritt og ikke for dyrt

Energisektoren står for om lag 2/3 av de globale utslippene av klimagasser. Det er mulig å redusere utslippene i energisektoren betydelig fram mot 2050, men uten tiltak vil utslipp­ene tvert om øke mye som følge av stor økonomisk vekst globalt. Det er derfor svært viktig å lykkes med radikale utslipps­reduksjoner i energi­sektoren. Man må unngå bygging av kullkraftverk og annen infrastruktur som gir høye CO2-utslipp i mange tiår, og det er viktig å komme i gang med utviklingen av løsninger som kan gjøre energisystemet helt utslippsfritt.

Elektrisitet blir en viktigere energibærer i fremtiden fordi vi bruker strøm til stadig flere tjenester, og fordi elektrisitet vil bli tatt i bruk på nye områder når utslippene av CO2 skal ned i hele energisektoren. Det er lettere å få ned utslippene ved kraftproduksjon enn ved mange andre former for energibruk. Parallelt med at utslippene i kraftsektoren går ned, kan kraft i økende grad tas i bruk til transport og oppvarming. Varme- og transport­­sektoren kan bli kvitt sine CO2-utslipp ved å bruke utslippsfri kraft og biobrensel.

Tradi­sjonelt har regulerbar fossil kraft­produksjon sørget for den nødvendige balansen mellom forbruk og produksjon. Nå skal fossil kraft gradvis erstattes av utslippsfri kraft som er mye vanskelige å regulere, og som ofte varierer med været. Det vil komme timer hvor sol- og vindkraft nesten ikke produserer, og det vil komme perioder hvor sol og vind produserer mye mer kraft enn dagens forbruk kan utnytte. Utfordringen er å utvikle et utslippsfritt kraftsystem som gir nok kraft i alle situasjoner. Helst skal man også utnytte de store overskuddene som vil komme i noen perioder.

For å få utslippene ned til null og samtidig sikre forsyningen i alle situasjoner, må vi utvikle nye typer utslippsfri kraft som kan dekke forbruket når vind og sol bidrar lite. Vi vil trenge ny fleksibilitet i produksjon og forbruk, inkludert teknologier for lagring av energi. Det må bygges et sterkere overføringsnett mellom områder og land for å avhjelpe lokale ubalanser, det må utvikles fleksible varmeløsninger og intelligente styringssystemer. Hele samspillet må koordineres av egnede markedsløsninger og reguleringer som utnytter fordelene ved handel mellom land. Dette er en ombyggings- og læreprosess hvor vi kjenner retningen, men hvor mange av løsningene må utvikles underveis.

Energiforbruket i transportsektoren og til oppvarming er stort. Oppvarming (inkludert industriell bruk av varme) står for halve sluttforbruket av energi i Europa. Ved å ta i bruk mye mer elektrisitet i disse to sektorene bidrar man til utfasing av fossilt brensel, bedre utnyttelse av fornybar kraft og et mer robust energisystem.

Transport. Kjøretøy med elmotor kan drives med strøm fra batteri eller strøm produsert fra hydrogen i en brenselscelle. Hydrogen kan lages fra strøm. Lading av batterier og produksjon av hydrogen kan i hovedsak skje i perioder hvor kraftsystemet har rikelig kapasitet. Både batterier i elbiler og hydrogenløsninger kan levere kraft tilbake til nettet hvis det er stor knapphet på kraft og høye priser. Ved stor utbredelse kan bidraget til fleksi­bilitet bli betydelig.

Varme. I varmesentraler (for eksempel fjernvarme) bruker mange land mye fossil energi. Denne kan erstattes med strøm i perioder med overskudd av fornybar kraft (lave priser) og med biobrensel i andre situasjoner. Varme­pumper kan slås av i noen timer når man har stor knapphet på kraft (høye priser). Hvis man har et varmelager, kan fleksibiliteten økes.

Elektrifisering i transport- og varmesektoren er et eksempel på at vi må tenke nytt og se investeringer i de ulike sektorene i en større sammenheng.

Ulike løsninger og teknologier vil konkurrere om å bidra til en rimelig og sikker forsyning. Nytten av hver enkelte teknologi avhenger av hvilke andre løsninger som utvikles og hva de koster. Når energisystemet skal endres funda­mentalt blir usikkerheten stor. For å begrense utsikkerheten er det viktig at myndig­hetene fremmer forskning, utvikling og utbygging av nye fremtidsrettede løsninger, slik at man får et best mulig bilde av potensialet på ulike områder og et best mulig grunnlag for langsiktige investerings­beslutninger.

Utslippene i kraftsektoren kan senkes mye ved å bytte ut kull med gass, og ved å bygge ut vind- og solkraft. Men man kommer ikke i mål med en slik strategi. For å komme i mål er man nødt til å utvikle løsningene som kan gjøre hele energi­sektoren utslippsfri. Siden det ofte tar flere tiår å utvikle nye løsninger og få ned kost­nadene, er det viktig å satse tungt nå.

En kostnadseffektiv og virkningsfull klimapolitikk krever utvikling av lover og regler, institusjoner, markeder og holdninger. Dette er læreprosesser som tar tid. Et eksempel på dette er dereguleringen av energi- og kraftmarkedene i Europa. England og Wales deregulerte kraftmarkedet allerede i 1989 og Norge gjorde det samme i 1990. Andre land fulgte etter utover på 90-tallet. Et velfungerende europeisk kraftmarked er viktig for effektiv ressurs­bruk og forsyningssikkerhet, og blir enda viktigere i frem­tiden når mer variabel kraftproduksjon øker behovet for handel. Det har derfor i mange år vært et mål for EU å få på plass et effektivt felles marked for kraft i Europa, men fortsatt er man ikke helt i mål. Utvikling av egnede regler og egnet organisering er vanskelig og kan ta lang tid.

Holdninger utvikles ofte i et samspill med endringer i lover, institusjoner og politikk. På forhånd kan befolkningen være skeptisk til reformer, selv om de samlet sett gir store gevinster. Et eksempel på dette er fraværet av rushtidsavgifter i de fleste storbyer. Verdien av redusert tidstap ved køer kan i seg selv gjøre slike avgifter svært lønnsomme for samfunnet. I tillegg får man bedre lokalmiljø, mindre utslipp av CO2 og bedre mulighet til å bygge ut kollektivtrafikk på vei. Økonomer er stort sett enige om at rushtidsavgifter er en god løsning i storbyer, men likevel er det få byer som har innført slike avgifter. Ofte vil reformer få økt oppslutning etter at de er gjennomført. I Stockholm stemte for eksempel befolkningen ja til videreføring av en rushtidsavgift etter en prøveperiode.

Vellykkede reformer ett sted kan gjøre det lettere å få oppslutning om tilsvarende reformer andre steder. Det skyldes både at man kan lære av det andre har gjort, og dermed sikre et godt resultat, og at det er lettere å argumentere for en modell som har fungert godt i praksis. Suksess avler suksess. De som går foran bidrar til økt kostnads­effektivitet globalt.

Allianser av motiverte land kan gi teknologiutviklingen et løft

En del land kan ha en betydelig egeninteresse av å utvikle løsninger som også gir lavere CO2-utslipp. For land med stor netto import av olje og gass kan utvikling av fornybar energi og energieffektivisering stimulere innenlandsk nærings- og teknologiutvikling, gi lavere import­regning, øke syssel­settingen og redusere faren for forsynings­­problemer. I land med store forurensningsproblemer kan overgang til utslipps­fri kraft­produksjon og elektrifisering av transport, gi betydelige miljøgevinster.

Når flere land har en sterk egeninteresse av å utvikle nye løsninger og dessuten har stor industriell og forskningsmessig kapasitet, kan man skape handlekraftige allianser. Sammen kan landene sørge for den ønskede teknologiutviklingen og industri­ali­seringen.

Ved å koordinere innsatsen og dele på utgiftene, kan landene bli motivert til å gjøre mer enn de ellers ville gjort for å utvikle nye klimaløsninger. Det gjør utslippsreduksjoner billigere.

Når kostnadene ved utslippskutt går ned, blir det lettere å få flere land med på ambisiøse utslippsreduksjoner.

Bli abonnent!

Kommentarfeltet er stengt.