EUs kvotehandelssystem (emission trading scheme eller ETS) er unionens viktigste virkemiddel for å nå målsetningene for klimagassutslipp, men finanskrisen har bidradd til høyere utslippsreduksjoner enn forutsatt, og dermed lavere kvotepriser enn mange forventet. Europaparlamentet stemte i april ned et forslag om å utsette auksjoneringen av 900 millioner kvoter fra perioden 2013-15 til årene 2019-20. En slik utsettelse ville ha økt prisen på kvoter de nærmeste årene, og dermed ført til større utslippskutt. Det ville imidlertid ikke i prinsippet betydd noen skjerpelse av EUs eget utslippsmål.

Artikkelen er hentet fra rapporten Europas grønne skifte (pdf), om EUs energi- og klimapolitikk. Norsk Klimastiftelse er utgiver, mens Energi og Klima har stått for det redaksjonelle arbeidet. Se alle artiklene fra rapporten.

Nå kommer EU til å fortsette arbeidet med å få i stand større utslippskutt. Dette kommer sannsynligvis til å lykkes, gitt at ekstra reduksjoner er billige i sektorene som er dekket av ETS i dag og at et stort flertall av medlemslandene ønsker ytterligere kutt. Om ikke et europeisk svar på problemet blir utmeislet, kommer flere medlemsland til å innføre egne virkemidler, noe som i prinsippet kan føre til enda lavere kvotepriser i EU.

Måloppnåelse, men fallende pris

Kvotehandelssystemet er flaggskipet i EUs klimapolitikk. For perioden 2008-12 var målsetningen for de 15 vestlige EU-landene å redusere utslippene med 8 prosent i gjennomsnitt under nivået fra 1990, en målsetning nedfelt i Kyoto-protokollen. Nåværende målsetning er å redusere utslippene med minst 20 prosent under 1990-nivået i 2020. På vei mot 2020 minker kvotemengden med 1,74 prosent av 2010-taket hvert år. EU ser for seg å styrke denne målsetningen opp mot 30 prosent dersom andre land tar på seg tilsvarende forpliktelser. Kvotehandelssystemet dekker ca. 40 prosent av EUs utslipp og omfatter alle utslippskilder over et gitt minstenivå i sektorer som kraft, jern, sement, glass, papir og flere andre. Utslippene har så langt ligget godt under det maksimalt tillatte, og målsetningene har derfor blitt innfridd.

Imidlertid er EU ETS i de senere år blitt kritisert for manglende effekt. Systemet blir sett på av stadig flere som irrelevant og ute av stand til å bidra til EUs mål om å skape et samfunn uavhengig av fossile brensler – et karbonfritt samfunn. Kvoteprisen har falt over tid fra en topp på 30 euro i 2008 til under 3 euro i 2013. Forsøk på å øke prisen har mislyktes så langt. Hva er bakgrunnen for disse hendelsene? Hva er det sannsynlige utfallet for forsøkene på å skjerpe EU ETS, og hva er fremtiden for systemet?

Kostnadseffektivt, ikke innovasjonsfremmende

Kvotesystemer som miljøpolitisk virkemiddel har sin opprinnelse i akademiske studier fra 1960-tallet, og ble innført i USA for å redusere lokale utslipp av f.eks. svoveldioksid (SO2) og nitrogenoksider på en mest mulig kostnadseffektiv måte. Ideen bak kvotesystemer er at myndighetene setter et tak på tillatt mengde forurensning for en hel sektor heller enn på enkelte fabrikker eller installasjoner, og at bedriftene deretter koordinerer seg imellom hvem som skal redusere utslippene og hvor mye.

En markedsmekanisme brukes til å identifisere de billigste mulighetene for kutt. Individuelle utslippskvoter deles ut gratis eller auksjoneres. Hver av dem gir rett til å slippe ut en viss mengde forurensning, f.eks. ett tonn CO₂ eller SO2. Hvis det er dyrt for en bedrift å kutte sine utslipp, kan den kjøpe kvoter og dermed i praksis betale en annen bedrift for å kutte ekstra, så lenge totale utslipp ikke overstiger kvotetaket. Dermed får utslipp en kostnad og reduksjoner en verdi.

Kyoto-protokollen innførte et kvotesystem for land klassifisert som utviklede (Annex I), med målsetninger for utslipp i perioden 2008-12. Det er viktig å merke seg at sertifikater utstedt under Kyoto-protokollens grønne utviklingsmekanisme (Clean Development Mechanism, CDM) ikke er egentlige kvoter, men snarere omsettbare beviser på utslippsreduksjoner som har funnet sted i utviklingsland (ikke-Annex I-land). CDM-enheter kan brukes i stedet for kvoter i EU ETS opp til en viss grense (i perioden 2008-12 var grensen ca. 14 prosent av kvotetaket).

Ved siden av EU ETS er kvotesystemer for drivhusgasser innført i ni delstater i USA (Regional Greenhouse Gas Initiative, RGGI, startet i 2009), byen Tokyo (2010), Australia (2012) og California (2013) og planlagt i Sør-Korea (start ca. 2015). Pilotprosjekter er også i gang i Kina.

Kvotesystemer har nesten utelukkende oppnådd sine mål, ved at utslippsmengdene har holdt seg under kvotetaket. De har også oppnådd dette med lavere kostnader enn forventet, da kvoter oftest er blitt billigere enn antatt på forhånd. Imidlertid er ikke kostnadseffektiv oppnåelse av utslippsmål det eneste man kan ønske fra et klimapolitisk virkemiddel. Nyere forskningsresultater antyder at utslipp av drivhusgasser bør gå mot null og helst bli negative (netto opptak) for å unngå farlige menneskeskapte inngrep i klimasystemet. For at dette skal bli mulig, trengs en omfattende omstilling f.eks. fra fossil til fornybar energi. I en slik fremstilling er gradvise kutt for lite, og kostnadseffektivitet et ufullstendig mål.

Studier viser dessuten at innovasjon, målt bl.a. som antall patenter, reduseres når kvotesystemer innføres, delvis fordi kostnadene ved utslippskutt reduseres som følge av kvotehandelen. Andre og mindre fundamentale måter å kutte på, som å bytte ut kull med gass, er billigere og mindre risikofylt. Systemets suksess – kostnadseffektivitet – reduserer dermed behovet for ytterligere innovasjon. Av denne grunn er det vanlig at myndigheter kombinerer kvoter med støtteordninger for fornybar energi og energieffektivisering. Slike tiltak er en viktig del av omstillingen til et lavutslippssamfunn, men har også den konsekvens at prisen på kvoter faller i takt med utslippene.

Tiltak for å redusere kvoteoverskuddet

I EU har finanskrisen skapt et stort overskudd av kvoter, sammen med subsidier for fornybar energi, effektivitetsstandarder og naturligvis tiltak fremskyndet av EU ETS selv. Det totale overskuddet nådde nesten to milliarder tonn etter utgangen av 2012, en dobling fra året før. Utslippene har vært lavere enn kvotetaket siden 2009. Det har vist seg enkelt å nå utslippsmålene uten store anstrengelser siden etterspørselen etter f.eks. kraft, stål og sement er blitt kraftig redusert. Kvoteprisen er også falt med 90 prosent siden toppen i 2008 (se figur).

De lave kvoteprisene har utløst kritikk mot EU ETS. Lave kvotepriser betyr at investorer i ren energi er usikre på om de kan konkurrere med kull i det lange løp. Manglende incentiver for å redusere utslipp utover det allerede oppnådde 20 prosent-målet frustrerer dem som ønsker større klimaambisjoner. Kullforbruket har dessuten økt noe da lave kvotepriser gir mindre grunn til å bytte fra kull til gass i kraftproduksjonen. EU ETS står i fare for å miste sin relevans dersom kvoteprisen ikke motiverer til utslippsreduksjoner – det å nå utslippsmålene blir ikke ansett som godt nok.

For å møte denne kritikken har EU-kommisjonen foreslått både kortsiktige og langsiktige tiltak. Det kortsiktige tiltaket innebærer å utsette auksjoneringen av 900 millioner kvoter fra årene 2013-15 til 2019-20. Volumet tilsvarer omtrent ett år av totale utslipp fra Tyskland. Forslaget er også kjent som «backloading».

Kommisjonen har også utarbeidet en liste med seks forslag til hva som kan gjøres på lengre sikt for å redusere den store ubalansen i EU ETS-markedet. I et notat fra november 2012 nevnes følgende:
1. En unilateral økning av utslippsmålet for 2020 fra 20 prosent til 30 prosent
2. Permanent fjerning av et visst antall kvoter,
3. Innstramming av den årlige reduksjonsfaktoren fra dagens 1,74 prosent
4. Utvidelse av EU ETS til andre sektorer, som transport og bygninger
5. Restriksjoner på bruken av internasjonale kreditter (f.eks. fra CDM)
6. Prismanipulasjon gjennom f.eks. en gulvpris eller en «sentralbank»-mekanisme for kvoter.

De tre første mulighetene innebærer å ta kvoter ut av markedet på en eller annen måte. Den mest direkte metoden er simpelthen å fjerne et visst volum fra fremtidige auksjoner (alt. 2). Det sterkeste alternativet er å øke målsetningen til et kutt på 30 prosent, noe som ville medføre at færre kvoter tilbys i årlige auksjoner fremover. Det svakeste alternativet (alt. 3) er å fremskynde en tilstramming av den årlige reduksjonsfaktoren på 1,74 prosent av kvotemengden fra 2010. Nåværende plan er å revidere denne i 2025, så dersom faktoren økes til f.eks. 3 prosent per år, vil færre kvoter bli tilbudt i markedet fra det året da den nye faktoren begynner å gjelde (en slik tilstramning vil naturligvis også bli nødvendig dersom EUs totale ambisjon økes til 30 prosent).

En utvidelse av EU ETS til andre sektorer (alt. 4) vil sannsynligvis bety at land- og sjøtransport blir kvotebelagt sammen med husholdningers bruk av fossile brensler som gass til oppvarming (flytrafikk er allerede dekket fra 2012).

Restriksjoner på bruk av eksterne kreditter (alt.5), f.eks. en fullstendig utestengelse av slike fra 2020 vil på sikt redusere overskuddet i EU ETS. Det vil sikre at europeiske kutt gjøres «hjemme» (i EU) heller enn «ute». CDM har dalt i popularitet både pga. svært langdryge prosesser og negative medieoppslag om kvalitet, og deres bortfall vil bli akseptert av mange. Imidlertid vil alt. 5 skape trøbbel for pågående planer om å koble sammen kvotesystemene i EU og Australia.

Siste alternativ er en mer aktiv inngripen i prisdannelsen i markedet, enten gjennom en «gulvpris» eller en slags sentralbank for kvoter, der hensikten er å øke eller minske likviditeten i markedet etter bestemte regler. Begge typer inngripen er kjent fra USA, der f.eks. RGGI og California har gulvpriser som sikrer en minsteinntekt til delstatene fra kvoteauksjoner.

Forslaget om «backloading» ble tatt opp i Europaparlamentet 16. april i år, og forkastet. Dette førte til en markant nedgang i prisen på kvoter, som falt under tre euro per tonn. Forslaget ble imidlertid ikke endelig avvist, og kan komme opp til ny votering.

Blant medlemslandene er tilhengerne av strukturelle reformer i EU ETS i klar overvekt, selv om Polen er en sterk motstander. Viktigst er det at Tyskland ikke har bestemt seg, og neppe vil gjøre det før valget i september.

Samtidig har medlemsland som Storbritannia sagt at de vil innføre alternative utslippsreduserende tiltak dersom ETS-reformer ikke finner sted. Britene har allerede innført et prisgulv for å garantere en minstekostnad for CO₂-utslipp.

Hva vil skje?

Det mest sannsynlige utfallet er at EU vil gjennomføre reformer som retter opp noe av ubalansen i kvotemarkedet. Det store flertall av medlemsland ønsker dette, støttet av store kraftselskaper som ønsker forutsigbare rammevilkår for sine investeringer i nye kraftverk. På den andre siden står Polen og deler av konkurranseutsatt industri.

At det endelige kvoteoppgjøret for 2012 i mai viste et overskudd som overskrider det foreslåtte backloading-volumet kan gi mer vind i seilene for reform. Men uansett er en slik avgjørelse usannsynlig før etter det tyske valget, og en eventuell gjennomføring vil ta tid. Siden backloading-forslaget gjelder kvotesalg i perioden 2013-15, er derfor tiden i ferd med å renne ut for forslaget.

I mellomtiden vil sannsynligvis arbeidet intensiveres for å definere målsetninger for 2030 og for 2050. Kommisjonen har allerede i sitt «energiveikart» for 2050 foreslått en reduksjon på 80-95 prosent. Om en lignende målsetning oversettes til kvotetak i EU ETS, vil kvoteprisene øke på sikt. Om EU mislykkes i å stramme inn kvotemengden, vil imidlertid flere medlemsland innføre nasjonale virkemidler og kvoteprisen vil konvergere mot null.