Da EU i 2007 med det fengende slagordet 20-20-20 utformet konkrete mål for klimagassutslipp, fornybar energi og energisparing som skulle nås innen 2020, var det de første skrittene på veien mot en felles energi- og klimapolitikk. Seks år etter er resultatene sprikende. Mens målet om kutt i utslipp nesten er nådd allerede, er ikke utviklingen like god innen overgang til fornybar energi, og når det gjelder energieffektivisering blir målet neppe nådd.

Artikkelen er hentet fra rapporten Europas grønne skifte (pdf), om EUs energi- og klimapolitikk. Norsk Klimastiftelse er utgiver, mens Energi og Klima har stått for det redaksjonelle arbeidet. Se alle artiklene fra rapporten.

Energisektorens lange investeringshorisont gjør at rammebetingelsene bør defineres flere år på forhånd. EU-kommisjonen arbeider derfor med konkrete forslag for perioden etter 2020. Senest i 2014 vil medlemslandene og institusjonene gå tungt inn i forhandlinger, som trolig blir atskillig mer konfliktfylte enn i 2007. To særlig framtredende avveininger er om energipolitikken også framover skal styres av klimapolitiske hensyn, og om hvor mye suverenitet medlemslandene er rede til å gi fra seg i energipolitikken.

Denne artikkelen gjør opp status for EUs initiativer på energi- og klimasiden, og vurderer realitetene og alternativene beslutningstakerne må forholde seg til i tiden som kommer.

1. EUs 2020-strategi i energi- og klimapolitikken

EUs energi- og klimapolitikk slik den framstår i dag ble i hovedsak utviklet mellom 2005 og 2007. Etter utvidelsen til nye medlemsland i Øst-Europa og med avvisningen av den europeiske forfatningstraktaten i folkeavstemninger i Frankrike og Nederland som bakteppe, ble jakten på et nytt kompetanseområde for EU ytterligere intensivert. På grunn av gjentatte problemer med Russland som EUs viktigste leverandør av olje og gass, og særlig i lys av mislykkede FN-forhandlinger om klima, virket det som et logisk neste skritt for EU å legge vekt på dette politikkområdet.

Etter at Storbritannia hadde tatt noen avgjørende første skritt under sitt EU-formannskap i 2005, og med EU-kommisjonen som aktiv pådriver, falt det på Tyskland å få gjennom en strategisk politisk avgjørelse blant stats- og regjeringssjefene. Energistrategien for Europa ble endelig vedtatt i mars 2007 under det tyske formannskapet. Den har et tydelig miljøpreg og er utformet for å hjelpe Europa å utvikle seg til en lavkarbonøkonomi, samtidig som langsiktig konkurranseevne sikres.

Å bli enig om en energipolitikk og tallfestede mål for 2020 var imidlertid bare et første skritt i riktig retning. Iverksettelsen av målene i årene som fulgte har vist seg langt vanskeligere. Denne erfaringen vil trolig øve betydelig innflytelse på forhandlingene om europeiske energi- og klimamål for perioden etter 2020.

Utslippskutt: Lettere enn ventet?

EUs mål om ensidig (unilateralt) å redusere utslippene av klimagasser med 20 prosent i 2020 (i forhold til 1990-nivået) har alltid tjent to ulike formål. For det første skulle det framskynde prosessen med å omdanne Europas økonomi til en lavkarbon- eller lavutslippsøkonomi. Med blikk på de kommende internasjonale klimaforhandlingene skulle det også sende et sterkt signal til omverdenen om at Europa var villig til å ta de første skrittene i klimapolitikken på egen hånd. Til dette knyttet EU tilbudet om å øke sitt mål om utslippskutt til 30 prosent på betingelse av at andre industriland og framvoksende økonomier også viser vilje til å iverksette ambisiøse mål om utslippsreduksjoner.

Det avgjørende skrittet mot å iverksette et eget, uavhengig klimamål ble tatt i forbindelse med forhandlinger om klima- og energipakken i 2008. Målet om 20 prosent kutt i utslipp ble gjort til bindende EU-rett ved reform av EUs system for handel med utslippskvoter (EU-ETS) og ved en avtale om å redusere utslipp i sektorene som ikke er dekket av kvotehandelen – transport, landbruk og byggsektoren. Omtrent halvparten av klimagassutslippene dekkes av EU-ETS, og resten må oppnås ved egne tiltak i hvert enkelt medlemsland. Utslippskuttene i sektorene utenfor ETS er fastsatt på grunnlag av et lands økonomiske styrke og kapasitet. Reformen inneholdt også regler om at kvotehandelen vil foregå på EU-nivå fra 2013, nasjonale tildelinger av kvoter er avskaffet, og med det medlemslandenes mulighet til å påvirke kvotetildelingen.

Etter at klima- og energipakken ble formelt vedtatt våren 2009, har debatten om klimapolitikk i EU hovedsakelig blitt preget av to forhold. Det første er manglende framgang i klimaspørsmål internasjonalt, særlig det mislykkede klimatoppmøtet i København i 2009, som tydelig viste at EUs betingede klimamål ikke er effektive. EUs klimastrategi hadde ingen innvirkning på maktkampen mellom USA og Kina, eller på utviklingslandenes nye, uavhengige rolle i internasjonale forhandlinger.

Nedgangstidene som rammet EU i 2008 har også preget klimapolitikken. Den globale økonomiske krisen førte til et fall i industriproduksjonen i nesten alle EUs medlemsland, noe som gikk hånd i hånd med en merkbar reduksjon i CO₂-utslippene. I 2011 var utslippsnivået allerede 17,6 prosent lavere enn i 1990. Målet om 20 prosents reduksjon innen 2020 var dermed innenfor rekkevidde på et tidlig tidspunkt, og vil bli langt enklere å nå enn man antok i 2007. På den andre siden betyr dette at antallet utslippskvoter som er tildelt i kvotehandelssystemet for perioden før 2020 ikke lenger vil gi noe sterkt styringssignal. Etterspørselen etter disse kvotene, og dermed kvoteprisen, har falt kraftig. Prisen for å slippe ut ett tonn CO₂ har lenge vært under 10 euro, langt unna prisområdet på 30-40 euro som EU-kommisjonen opprinnelig la til grunn.

Ikke desto mindre har iverksettelsen av klimapolitiske virkemidler allerede gitt noen positive resultater. I kontrast til situasjonen fra noen år tilbake kommer det nå krav om å stramme inn klimamålene og øke utslippskutt selv fra viktige deler av næringslivet. Særlig store energi- og teknologiselskaper tar nå til orde for å begrense antall utslippskvoter slik at de blir i stand til å investere i klimavennlig teknologi uten å svekke sin konkurranseevne.

For hvert år som går blir sannsynligheten mindre for å få til en justering av 2020-målet. Gruppen av sentral- og østeuropeiske medlemsland ledet av Polen vil ventelig fortsette å blokkere alle forsøk på å styrke EUs mål om utslippskutt. Likevel, hvis EU klarer å redusere utslippene med 20 prosent innen 2014, vil det å holde fast ved målet som ble vedtatt i 2007 bety at man nekter å redusere utslipp ytterligere innen 2020. Europas gode navn og rykte i klimapolitikken vil da bli skadelidende. Dette burde motivere de mer ambisiøse medlemslandene til å prøve hardere enn før på å overvinne motstanden fra de sentral- og østeuropeiske medlemmene.

Fornybar energi: Saktere fart

I tillegg til klimapolitikken inneholdt klima- og energipakken fra 2009 også et direktiv om å fremme bruken av fornybar energi. Det gjorde målet om å øke andelen fornybar energi av total energibruk til 20 prosent rettslig bindende. Mens EU tok sterkere grep om klimapolitikken, ble iverksettelsen av tiltak på fornybar-området fortsatt overlatt til medlemslandene. Fornybardirektivet definerer nasjonale mål som skal nås innen 2020 uten å fastsette mekanismene som skal brukes for å nå dem. Det enkelte medlemslands mål ble bestemt på grunnlag av hvor utviklet fornybarsektoren var i 2005 og landets økonomiske styrke. Målene varierte fra 10 prosent for Malta til 49 prosent for Sverige. Transport er den eneste sektoren som har fått et spesifikt minimumsmål om 10 prosent fornybar energi innen 2020. Dette må nås av alle medlemslandene.

Landene må rapportere årlig til EU-kommisjonen. Den første runden med nasjonale handlingsplaner for 2011 tegnet et veldig positivt bilde. Med unntak av noen få land ble det sett som sannsynlig at målene ville bli nådd. Siden sommeren 2012 har det imidlertid kommet stadig flere tegn på at disse positive prognosene ikke kan opprettholdes. Den siste framdriftsrapporten fra mars 2013 bekrefter de mørkere utsiktene. Dette er hovedsakelig på grunn av to uavhengige forhold:

Biodrivstoff: Transportsektoren står for om lag en tredel av energiforbruket i EU. Biodrivstoff var tenkt å gi et betydelig bidrag til å nå fornybarmålet. Delmålet om 10 prosent fornybar i transportsektoren skulle skape et europeisk marked for biodrivstoff, og samtidig fremme utviklingen av nye teknologier som elbiler eller annengenerasjons biodrivstoff som ikke lenger truer matproduksjonen. Selv før direktivet ble vedtatt i 2009 var det kritiske stemmer å høre. Etter at en rekke analytikere begynte å stille spørsmål ved de positive klimaeffektene av visse typer biodrivstoff, økte presset på EU-kommisjonen til å revurdere fornybarpolitikken for transportsektoren. I oktober 2012 presenterte kommissæren for energi, Günther Oettinger, og for klima, Connie Hedegaard, et lovforslag om å begrense andelen konvensjonelle biodrivstoff i transportsektoren til 5 prosent. Kriteriene for bærekraft ble også foreslått skjerpet, særlig når det gjelder negative følger av indirekte endringer av arealbruk. Hvis medlemslandene og EU-parlamentet vedtar dette, vil utsiktene til å nå sektormålet på 10 prosent utslippskutt stå i alvorlig fare. Og hvis målet på 10 prosent i transportsektoren forlates, settes også det overordnede målet om å øke andelen fornybar energi av total energibruk til 20 prosent på spill.

Kutt i støtteordninger: Underveis i den globale finans- og gjeldskrisen har mange EU-land kuttet kraftig i den økonomiske støtten til fornybar energi. Særlig i de kriserammede landene Spania, Portugal og Hellas har subsidier til fornybar energi blitt offer for budsjettkutt. I tillegg har flere sentral- og østeuropeiske land skåret ned på støtteordninger. Enkelte av kuttene ble gitt tilbakevirkende kraft. Dermed ble ikke bare midler til framtidige prosjekter redusert, kuttene rammet også avgitte løfter om støtte til allerede installerte anlegg. Det har hatt katastrofale virkninger for utviklingen av fornybarsektoren i disse landene. Tiltakene har gjort investeringene mer usikre og slik svekket investorers tillit til utvikling av fornybar energi. Selv enkelte av de tidligere pionerene innen fornybar energi, som Spania, vil nå antakelig ikke nå sine nasjonale fornybarmål.

Energieffektivisering: Mangel på ambisjoner

I kontrast til målene om utslippskutt og fornybar energi har EUs energipolitikk til en viss grad neglisjert målet om energieffektivisering. I 2007 ble ikke stats- og regjeringssjefene enige om å redusere energiforbruket med 20 prosent fra 2007-nivået. I stedet bestemte de å kutte ut fra prognoser for energiforbruket i 2020. Målet om 20 prosent energieffektivisering har alltid vært sett på som bare veiledende. Til forskjell fra målene om utslipp og fornybar har det aldri blitt gjort bindende i sin helhet.

Siden begynnelsen har det manglet pådrivere for energieffektivisering på EU-nivå som kunne sikret at det ble satt på den energipolitiske dagsordenen. I årene etter 2007 har politikken for energieffektivisering bestått av fragmenterte og ukoordinerte enkelttiltak: En blanding av bindende standarder for energiforbruk (f.eks. «forbudet mot glødepærer»), regler for produktmerking og lovgivning som bare var veiledende. Ikke før i 2010, da det ble klart at man ikke lå an til å klare 2020-målet, begynte en seriøs politisk debatt om temaet.

Da forslaget til et nytt energieffektiviseringsdirektiv ble presentert i juni 2011 inneholdt det imidlertid verken bindende mål eller sektorspesifikke krav. I løpet av forhandlingene mellom Rådet og Parlamentet ble forslaget vannet ut enda mer. Til slutt var det bare takket være en resultatorientert tilnærming fra det danske formannskapet og EU-kommisjonen – som ville redde ansikt – at et kompromiss ble funnet i juni 2012. Selv om kompromisset krever at medlemslandene innfører nye tiltak for energieffektivisering, avsto man fra å innføre kontrolltiltak på EU-nivå. Det forblir uvisst om energieffektiviseringsdirektivet vil lede til effektiv regulering i medlemslandene og om EU kommer noe i nærheten av å nå 2020-målet.

2. Dype konfliktlinjer

Den videre utviklingen av EUs energi- og klimapolitikk vil avhenge av EU-institusjonenes løsninger på to fundamentale, men politisk omstridte områder. Det ene er utbyggingen av kraft- og naturgassnett, avgjørende for å skape et indre energimarked i EU. Det andre er det stadig mer presserende spørsmålet om i hvilken grad EUs energi- og klimapolitikk skal baseres på en sammenhengende langtidsplanlegging.

Det indre energimarkedet og infrastruktur

Helt siden slutten av 1990-tallet har EU forfulgt sitt erklærte mål om å skape et fullt integrert marked for gass og elektrisk kraft. De siste årene har det vært mye framgang i dette prosjektet, særlig etter at den tredje energimarkedspakken ble vedtatt i 2009. Den mest vidtrekkende integrasjonen er oppnådd ved å skape nye institusjoner og framskynde implementeringen av detaljert regulering. Denne utviklingen har imidlertid knapt noen andre enn en liten gruppe eksperter fått med seg. I denne sammenheng har oppmerksomheten vært rettet mot bruk og utvidelse av de eksisterende kraft- og gassnettene. For eksempel vil harmonisering av handelsregler og tekniske nettverkskoder forenkle flyten av elektrisitet og gass over grensene.

Selskaper med ansvar for nettet (som Statnett i Norge) har tidligere for det meste operert nasjonalt. Nye EU-regler har pålagt dem å opprette nye samarbeidsstrukturer (ENTSO-E for kraftnett, ENTSO-G for gassnett), og de er blitt gitt spesifikke oppgaver, som å utforme tiårige europeiske planer for nettutvikling. Et eget europeisk energiregulatorbyrå, ACER, er opprettet, med myndighet til å ta endelige beslutninger om grenseoverskridende prosjekter hvis myndighetene i de respektive medlemslandene ikke kommer til enighet.

Mens kjerneområdet innen regulering av energimarkedet gradvis og nesten lydløst blir europeisert, seiler utvikling av infrastruktur opp som nytt konfliktfelt. I 2011 lanserte EU-kommisjonen en grunnleggende debatt om EUs rolle i nettutbygging: Den foreslo å harmonisere konsesjonsregler og gi EU mer kontroll over finansieringen av infrastrukturprosjekter. Kjernen i denne «energiinfrastrukturpakken» er en ny prosedyre for å identifisere «prosjekter av felles interesse» og forslaget om at EU skal bære en tung del av byrden med å finansiere disse prosjektene. I sitt opprinnelige forslag budsjetterte Kommisjonen med 9,1 milliarder euro til dette i EUs neste langtids budsjettramme for 2014-20.

Til nå har EUs rolle i infrastruktur begrenset seg til (del-)finansiering av forstudier og mindre prosjekter. Med bare 155 millioner euro i budsjett var programmet Trans-European Energy Network (TEN-E) sterkt underfinansiert i perioden 2007-13. Den foreslåtte Connecting Europe Facility for perioden 2014-2020 er utformet som et høyprofilert verktøy for å finansiere infrastrukturprosjekter.

Imidlertid har ikke alle medlemsland gitt sin fulle støtte til dette initiativet fra Kommisjonen. Særlig har nettobetalerne blant medlemslandene uttrykt forbehold om EUs vidtgående deltakelse i energiinfrastruktur. Selv om det er ganske sikkert at budsjettet til energiinfrastruktur vil bli betydelig høyere enn under det nåværende TEN-E-programmet, vil nettobetalere blant medlemslandene antakelig tvinge gjennom store kutt i Kommisjonens opprinnelige budsjettforslag.

Veikart mot 2050

Siden 2009 har EUs langtidsmålsetting om å redusere sine klimagassutslipp med 80-95 prosent innen 2050 (sammenlignet med 1990-nivået) vært del av en rekke dokumenter fra Kommisjonen og konklusjoner fra toppmøtene i Det europeiske råd og det sektorspesifikke Ministerrådet. Dette er ikke et rettslig bindende mål, snarere er det i tråd med forslag til håndtering av klimautfordringen framsatt i FNs klimapanels hovedrapport fra 2007. Panelet skisserte der hvordan industriland kan gi et rettferdig bidrag til å nå målet om å begrense global oppvarming til 2 grader i forhold til førindustriell tid.

I mars 2011 la klimakommissær Hedegaard først fram en tverrsektoriell analyse kalt «Veikart til et lavutslippssamfunn». Kort etter fulgte en analyse av effektene på transportsektoren, og noen uker senere ble en vurdering av energisektoren presentert. I tiden som fulgte klarte imidlertid ikke medlemslandene å bli enige om en felles holdning som ville ha sendt et signal til det internasjonale samfunnet om at EU til tross for økonomisk krise og gjeldsproblemer ikke bare forpliktet seg til endelige reduksjoner på 80-95 prosent, men også var villig til å sette ambisiøse og rettslig bindende energi- og klimamål for 2030. Veikartet mot et lavutslippssamfunn mislyktes man i å nå konsensus om to ganger, energi-veikartet en gang. Begge disse initiativene ble blokkert fordi den ansvarlige polske statsråden la ned veto.

Uavhengig av politisk gjennomslag har Kommisjonen uansett skapt et innovativt planleggingsverktøy ved å legge fram tre veikart som alle inneholder det samme ambisiøse målet for utslippskutt innen 2050. Dette verktøyet gir ikke bare mulighet til å illustrere hvilke konsekvenser handling i dag har for langsiktige mål (og motsatt). Planleggingsprosesser basert på makroøkonomiske modeller gir Kommisjonen mulighet til å øve betydelig innflytelse på hvordan energi og klima debatteres. En metode den bruker er å gjøre antakelser som kan være diskutable, men som det i praksis sjelden stilles spørsmål ved. For eksempel tar ikke veikartene opp til seriøs vurdering muligheten for at det kan gå lang tid før en omfattende og ambisiøs global klimaavtale kommer i stand. Derfor mangler vi en velfundert analyse av hva de potensielle konsekvensene av ensidige europeiske utslippskutt kan bli hvis globale klimaforhandlinger mislykkes. Likevel, veikart-tilnærmingen gir Kommisjonen noen nyttige innsikter. Et eksempel er nøkkelrollen tiltak for energieffektivisering spiller, og konsekvensene for ulike fossile energikilder av en ambisiøs politikk for avkarbonisering. Veikartet avslørte også at på mellomlang sikt kan det bli nødvendig å utstyre alle kullkraftverk med teknologi for karbonfangst og -lagring (CCS). Det samme ville gjelde for gasskraftverk med start på 2030-tallet.

Polen har to hovedproblemer. For det første kritiserer den polske regjeringen tendensen til å koble den europeiske politikken for utslippskutt fra fremgang i internasjonale klimaforhandlinger. For det andre vil Polen bli utsatt for et betydelig press for å endre sin innenlandske energimiks og pådra seg høye kostnader hvis veikartene blir fulgt. Selv om den polske regjeringen var den eneste som offentlig og effektivt hindret vedtak av veikartene, kan det antas at flere andre øst- og søreuropeiske medlemsland deler Polens forbehold. Budskapet som blir spredt av Kommisjonen og mange medlemsland i Nordvest-Europa om at 26 av 27 medlemsland fullt ut støtter en ambisiøs europeisk klimapolitikk, er misvisende.

Diskusjonen om veikartene for 2050 har avdekket flere sentrale konflikter. Måten disse konfliktene håndteres på vil bestemme den framtidige retningen for EUs energi- og klimapolitikk. Et prioritert spørsmål blir hvorvidt utslippskutt fortsatt skal være den dominerende målestokken for energipolitikken. I bakgrunnen ulmer et mye mer fundamentalt spørsmål: Vil medlemslandene være villige til å avgi mer av sin suverenitet i energipolitikken til EU? Veikartene har ikke bare vist at den forutsatte omstillingsprosessen i betydelig grad vil påvirke strukturene for energiforsyning i de enkelte medlemsland. De har også illustrert at denne prosessen ikke kan lykkes så lenge det finnes 27 ulike energistrategier. Hvis medlemslandene viderefører dagens dårlig koordinerte tilnærming til energipolitikken, vil kostnadene ved omstillingen trolig bli betydelige på grunn av den gjensidige avhengigheten mellom landenes energimarkeder. Imidlertid vil en fullt integrert europeisk tilnærming – en nødvendighet for vellykket implementering av energi-veikartet – bryte med art. 194, seksjon 3 i Traktaten om Den europeiske unions funksjonsmåte, som rettslig etablerte medlemslandenes suverenitet over energiforsyningen. Det er ingenting som tyder på at medlemslandene er villige til å gi fra seg denne.

3. Vanskelig strategidiskusjon for tiden etter 2020

2020-målene satte ned viktige milepæler for energibransjen. For å nå dem kreves det planlegging på mellomlang og lang sikt.

Målene og virkemidlene som ble definert i 2007 vil imidlertid ikke bare videreføres. Tvert imot: Så snart Kommisjonen mot slutten av 2013 setter fram sine detaljerte forslag til energi- og klimapolitikken mot 2030, vil alle medlemslandene engasjere seg i konfliktfylte forhandlinger. Bare stats- og regjeringssjefene kan avgjøre saken ved å komme fram til konsensus.

Vår vurdering er at utviklingen i de internasjonale klimaforhandlingene sterkt vil påvirke nøyaktig hvordan det framtidige målet for utslippskutt utformes. Hvis FN ikke får gjennom en omfattende og ambisiøs global klimatraktat innen 2015, og slik bryter med den offisielle framdriftsplanen i FNs klimakonvensjon (UNFCCC), blir det svært vanskelig for EU å bli enig om ambisiøse ensidige målsettinger. Men selv om FNs klimaforhandlinger ikke mislykkes, er det lite trolig at et internt europeisk kompromiss om energi- og klimapolitikken etter 2020 vil følge Kommisjonens eget veikart. Det sikter mot en reduksjon av utslipp på 40 prosent innen 2030 (sammenlignet med 1990). Til forskjell fra målet om 20 prosent kutt innen 2020, skal 2030-målet nås utelukkende via tiltak i Europa (såkalt «40 prosent innenlands»). Med andre ord, uten å dra nytte av kreditter opptjent i utslippsbegrensende prosjekter i framvoksende økonomier og utviklingsland.

Siden kvotehandelssystemet nå fungerer på europeisk basis uten nasjonal tildeling av kvoter, er det begrenset åpning for byrdefordeling mellom ambisiøse og nølende medlemsland. Pionerer i klimapolitikken kan bare gå foran i de sektorene som ikke er del av kvotehandelen. Men nye og strenge regler i transport- eller byggsektoren er særlig følsomme temaer før valg, fordi de direkte konsekvensene av ambisiøs klimapolitikk her er mye mer merkbare for den enkelte velger enn det strengere regler for kraftprodusenter ville vært.

Vi venter også mer konflikt om fornybar energi. Hvis dagens trend fortsetter og EU eller enkelte av medlemslandene ikke når 2020-målene, vil det ha negativ innvirkning på stats- og regjeringssjefenes vilje til nok en gang å enes om rettslig bindende mål for perioden etter 2020.

Dette blir enda mer sannsynlig hvis de ambisiøse medlemslandene ikke vil åpne opp sine støtteordninger for anlegg lokalisert i andre regioner av EU, eller vurdere en europeisering av støtteordningene generelt. I så fall vil pionerene innen fornybar energi fokusere på sine egne planer og i økende grad koble disse til næringspolitiske vurderinger. En slik utvikling vil være ensbetydende med fiasko for et helhetlig europeisk rammeverk for fornybar energi.

Sannsynligheten for at nye mål for energieffektivisering settes etter 2020 er ekstremt lav. Det faktum at EU trolig ikke vil nå 2020-målet og de harde forhandlingene om energieffektiviseringsdirektivet har bidratt til at medlemslandene antakelig vil ønske å greie seg uten kvantifiserbare grenser for total energibruk.

Til tross for publiseringen av et høringsdokument («grønnbok») fra Kommisjonen om rammeverket mot 2030 i mars 2013, har det ikke vært noen substansiell diskusjon om virkemidler eller ambisjonsnivået for perioden etter 2020 ennå. Det er tenkelig at konflikter mellom medlemsland ikke bare vil forsinke en endelig beslutning, men også føre til et kompromiss om vagt formulerte mål som er åpne for ulike fortolkninger. Jo snevrere grenser stats- og regjeringssjefene setter, jo mindre rom for avvik vil det være for Ministerrådet og EU-parlamentet i den komplekse implementeringsfasen.

Spørsmålet om EU nok en gang vil enes om et omfattende rammeverk for energi og klima avhenger sterkt av timingen på forhandlingene. Hvis Kommisjonen leverer et detaljert forslag før slutten av 2013, kan forhandlinger mellom medlemslandene begynne i 2014 og en avtale kan nås tidligst i 2015. Det er imidlertid relativt lite trolig at EU vil nå enighet om rettslig bindende mål før det avgjørende globale klimatoppmøtet i slutten av 2015. I lys av erfaringene fra København-toppmøtet i 2009 vil medlemslandene neppe komme med et tilbud med lignende struktur som i 2007 («20 prosent ensidig kutt innen 2020, 30 prosent hvis betingelser oppfylles»). I stedet vil medlemslandene trolig prøve å utsette beslutningen om mål for utslippskutt til etter klimatoppmøtet i 2015, mens energibransjen og miljøbevegelsen vil kreve at EU bestemmer seg for nye mål så fort som mulig. Det er vanskelig å forutsi hvor lenge de enkelte regjeringer vil klare å stå imot dette presset.

Det vil ha flere mulige konsekvenser dersom EU faktisk skulle bestemme seg for å vente på et klart signal fra forhandlingsprosessen i FN før en beslutning tas om utslippsmål. Hvis en ikke klarer å ta stilling til alle delene i pakken av mål og virkemidler samtidig, kan temaene løses etter tur – det vil si at den politiske diskusjonen om et nytt mål for fornybar energi kunne avsluttes først. Dette ville en rekke aktører innen politikk og næringsliv i fornybarsektoren ha sterk interesse av. De frykter at de seige klimaforhandlingene i FN vil påvirke fornybar-politikken negativt, og vil derfor kreve at disse to politikkområdene kobles fra hverandre.

4. Ny strategi blir lakmustest

Ved å begynne å utvikle en integrert energi- og klimapolitikk, sette kvantifiserbare mål for 2020 og implementere avgjørende elementer av disse i klima- og energipakken fra 2008, har EU utvilsomt vist evne til å handle på dette politikkområdet. Resultatene er imidlertid blandet så langt. Mens mer utslippskutt kunne vært oppnådd, ser fornybar-politikken ut til å ha blitt offer for nasjonale dagsordener og prosesser i medlemslandene. Graden av suksess på feltet energieffektivisering vil antakelig fortsette å være avhengig av de enkelte medlemslands ambisjoner om å inkludere det veiledende EU-målet i sine nasjonale politiske planer. Uansett har det vagt formulerte målet fra 2007 hatt liten virkning.

På denne bakgrunn vil utviklingen av en europeisk energi- og klimastrategi for perioden etter 2020 antakelig være en lakmustest for dette fortsatt umodne politikkområdet. På grunn av kompleksiteten i omstillingsprosessen, som ifølge mange viktige aktører har en fullstendig avkarbonisering av de europeiske økonomiene som endepunkt, har mange medlemsland en uklar strategi på mellomlang sikt. Kursen og resultatet av forhandlingene er vanskelig å forutsi. Sett fra dagens perspektiv virker det imidlertid svært sannsynlig at de sentral- og østeuropeiske medlemslandene vil prøve i det minste å redusere farten på omstillingsprosessen, og disse forsøkene vil antakelig lykkes. Hvis ikke ambisiøse land som Tyskland justerer kursen, vil denne prosessen trolig øke gapet ytterligere mellom Tysklands og enkelte andre medlemslands planer for omstilling av energisektoren og den europeiske klima- og energipolitikken.