Kommentar / analyse

 

Europaparlamentet som klimajoker

Parlamentet vil få en viktig, men uforutsigbar rolle i spillet om EUs klimapolitikk. Les saken

I januar i år la Europakommisjonen fram sitt forslag om kun å ha ett overordnet mål for EUs klimapolitikk frem til 2030, nemlig kutt i klimagassutslippene på 40 prosent. Etterpå har den klimapolitiske debatten gått høyt i Brussel. I slutten av mars vil stats- og regjeringssjefene i Det europeiske råd diskutere Kommisjonens forslag og beslutningsprosessen fremover. Det er store konflikter medlemslandene imellom, men diskusjonene vil antagelig bli enda mer krevende når Europaparlamentet kobles inn i prosessene.

Europaparlamentets bygning i Strasbourg.

Europaparlamentets bygning i Strasbourg.

Parlamentet har gradvis økt sin relative makt i EU-systemet og har generelt markert seg som en pådriver for en mer ambisiøs, felles klimapolitikk i EU. Men i den såkalte «backloading»-saken har parlamentet vist at det også kan være en uforutsigbar joker. Backloading er en midlertidig utsettelse av auksjonering av en viss andel klimakvoter som et kortsiktig tiltak for å heve kvoteprisen og styrke EUs kvotesystem. I april 2013 stemte parlamentet ned hele forslaget, men etter mye frem og tilbake støttet de det likevel.

Det er ikke tvil om at parlamentet bidro til at denne saken tok lenger tid enn mange ønsket og at det ble skapt mye usikkerhet rundt hele kvotehandelssystemet. Hva vil så skje framover med 2030-forslagene?

I boka EU Climate Policy: Industry, Policy Interaction and External Environment (publisert av Ashgate i 2013), diskuterer vi blant annet hvordan parlamentet påvirket forhandlingene om EUs klimapakke for 2020-målene i 2008. I denne kronikken vil se nærmere på hva vi kan lære av historien, og diskutere hvilken rolle parlamentet har spilt i utviklingen av 2030-politikken til EU så langt og hva vi kan vente oss framover.

Parlamentets rolle i 2020-pakken

Bakteppet for 2020-politikken var ganske annerledes enn i dag: i 2007 kulminerte den gradvis voksende støtten i opinionen til sterkere klimatiltak, og dette var før finanskrisen og økonomisk turbulens. EU-ledernes svar på opinionens krav om sterkere politikk var først å bli enige om 2020-målene (20 prosent utslippsreduksjon, 20 prosent fornybar energi og ikke-bindende 20 prosent forbedring i energieffektivisering). Deretter la man fram forslag til en rekke nye direktiver, forhandlet om dem parallelt, og ved å forenkle forhandlingsprosedyrene tok det kun rundt ett år å bli enige om direktivene. La oss se litt nærmere på hvordan parlamentet påvirket to sentrale politikkområder: kvotesystemet – «hjørnesteinen» i EUs klimapolitikk – og fornybarpolitikken.

Kvotesystemet hadde kollapset i 2006 og var i krise, med kvoter til gi-bort-pris. Det var bred støtte til å gjøre omfattende endringer i organiseringen av systemet for perioden 2013-20 mot et mer harmonisert EU-system, med langt sterkere sentralisering og gradvis overgang til auksjonering av kvoter. Parlamentet ga generell støtte til en markant endring av kvotesystemet. Men også i 2008 var det kritiske røster. Særlig den tallmessig sterke liberal-konservative alliansen (European People’s Party, EPP) var lydhør for den energi-intensive industriens skepsis til mer auksjonering av kvoter og dermed ytterligere svekkede globale konkurranseforhold, slik de så det.

Men parlamentet hadde markante profiler i sentrale posisjoner som drev klimapolitikken framover. Særlig oppsto det et interessant samarbeid mellom saksordførerne (rapportørene) for parlamentets arbeid med henholdsvis kvoter (Avril Doyle) og karbonlagring (Chris Davies). Den ekstraordinært hurtige saksbehandlingen gjorde at det ble posisjonene særlig i miljøkomiteen som ble viktige og ikke parlamentet i plenum. Dette utnyttet Doyle og Davies til fulle. Det er spesielt verdt å merke seg at Doyle, som kom fra EPP, men ikke skulle gjenvelges, fikk med seg miljøkomiteen på vedtak som hun antagelig ikke ville fått hele EPP-gruppen med på i plenum. Dette gir grunn til å tro at parlamentet støttet mer radikale vedtak knyttet til EUs kvotesystem enn det som ville skjedd dersom forhandlingene hadde fulgt vanlig prosedyre.

Mens parlamentet bidro til å styrke kvotesystemet i samme retning som foreslått av kommisjonen, så spilte parlamentet en helt annen og kanskje viktigere rolle for fornybarpolitikken. På dette saksområdet var Claude Turmes fra De grønne saksordfører. I tett samarbeid med fornybarindustrien og tyske og spanske myndigheter skrev han i praksis om hele direktivforslaget fra kommisjonen. Han jobbet også aktivt for å få de sentrale medlemslandene Storbritannia, Polen og Tyskland til å gå sammen om et kompromissvedtak som støttet opp under hans forslag til endringer i direktivet.

2030-prosessen: Mer komplekse diskusjoner

Hvis vi så gjør et hopp fram i tid og til 2030-prosessen så langt, så finnes det sterke argumenter for at parlamentet vil spille en litt annen rolle denne gangen, men også at vi kan vente at noe av den samme dynamikken vil utspille seg. I februar 2014 endte et flertall i parlamentet med å anbefale tre bindende målsetninger, inkludert fornybar energi og energieffektivisering, i tillegg til utslippskutt. Dette er i tråd med parlamentets holdninger i 2008, der de presset på for sterkere europeisk styring og ønsket en egen politikk for fornybar energi, som ikke var underlagt markedsstyring slik som kvotesystemet.

Krisen i Ukraina setter på ny søkelys på EUs energiavhengighet av Russland

Da 2020-politikken ble utviklet, avklarte medlemslandene allerede i 2007 hva de overordnede målene skulle være, og så brukte de litt over et år til å utvikle nye virkemidler. Denne gangen er debatten om målsettinger og virkemidler mye nærmere koblet og dette gir mer komplekse diskusjoner. Den organisatoriske rammen for politikkutvikling er også helt annerledes nå, siden det ikke er lagt opp til en lignende ekstraordinær hurtig beslutningsprosess som sist. Dette gjør parlamentet i plenum til det avgjørende organ også i praksis. Backloading-dynamikken minner oss på hva det «i verste fall» kan komme til å bety, også med hensyn til uthaling av beslutninger. Kommisjonen har som mål at EU skal gi klare signaler i god tid før klimatoppmøtet i Paris i 2015, men parlamentet kan bidra til å gjøre dette svært vanskelig.

Ukraina-krise kan påvirke

Generelt er parlamentets politiske profil enda mer mangslungen enn i 2008. Det er en slående forskjell i det generelle «klima for klima», med finanskrisen som bakteppe, og mindre tro på at EUs bidrag vil kunne få de internasjonale klimaforhandlingene inn i et mer konstruktivt spor.

Samtidig er det verdt å merke seg at i 2008 ga usikkerhet knyttet til russiske gassleveranser gjennom Ukraina økt støtte til utvikling av sterkere fornybar- og energieffektiviseringspolitikk. Krisen i Ukraina setter på ny søkelys på EUs energiavhengighet av Russland og kan litt på samme måte som tidligere gi ekstra støtte til de aktørene som mener at EU bør ha andre sterke virkemidler enn kvotehandel.

Valget kan endre styrkeforhold

Det er valg til Europaparlamentet i mai i år, og dette vil kunne påvirke parlamentets rolle på flere måter. Valget kan bidra til at EUs klimapolitikk blir mer diskutert nasjonalt og dermed gis økt oppmerksomhet, men det kan også bidra til at mange av de garvede klimapolitikerne i parlamentet blir skiftet ut på et avgjørende tidspunkt. Selv om opinionsanalytikere understreker stor usikkerhet, så ser det ikke ut til at vi stevner mot et grønnere parlament. Fløypartier på ytterste venstre og høyre ser ut til å styrke seg betraktelig, inkludert euroskeptiske nasjonalister. Samtidig vil antagelig sosialistene bli litt flere, og disse har tradisjonelt sett gitt sterkere støtte til en sterk og omfattende klimapolitikk i EU enn de konservative. De grønne ser ut til å ligge an til å gå noe tilbake.

Det vil antagelig ta lengre tid å komme frem til en strategi for 2030 enn det Kommisjonen har ønsket seg

Vi har nevnt saksordførernes uavhengige rolle, sterke innsats og gode samarbeid i 2008. Rapportørene for 2030-rammeverket er henholdsvis Anne Delvaux fra EPP og Konrad Szymanski fra den konservative reformgrupperingen (ECR). Symptomatisk for det endrete politiske klimaet har de lagt fram forslag som generelt har blitt vurdert som lite ambisiøse og politisk slappe. Det er den videre dynamikken, særlig innen miljøkomiteen og med blant annet endringsforslag fra De grønne, som har sikret at parlamentet har bevart noe av sin fordums glans som miljøpolitisk pådriver. Tradisjonelt sett har fornybarbransjen hatt svært tette bånd til sentrale parlamentarikere, men valget kan endre dette mønsteret. Samtidig tyder parlamentets håndtering av backloading på at energi-intensiv industri, som er skeptiske til at EU på noen måte skal gå foran i klimapolitikken, har fått enda tettere bånd til parlamentarikere.

Vi går altså en spennende tid i møte. Det eneste som synes sikkert er at det antagelig vil ta lengre tid å komme frem til en strategi for 2030 enn det Kommisjonen har ønsket seg. Vi kan absolutt lære av historien. Men den vil definitivt ikke gjenta seg på samme måte som i 2008.

Skriv en kommentar

Bidra til god debatt - skriv under fullt navn. Se våre debattregler.

(påkrevd)