En omfattende avtale som innleder en ny æra i internasjonal klimapolitikk fra 2020. Det er målet for klimaforhandlingene som finner sted i Paris under FNs klimakonvensjon (UNFCCC) neste år. Den europeiske union håper forhandlingene vil styrke det internasjonale samarbeidet og at ikke bare industrilandene, men også de fremadstormende nylig industrialiserte landene som Kina og India vil bli enige om internasjonale klimapolitiske tiltak.

Forhandlingene dreier seg om mye mer enn å formulere mål for utslippskutt. Til den internasjonale klimapolitikken hører også tilpasning til klimaendringer (risikovurdering, regionale konsekvenser, tiltak på lengre sikt), å gjøre ny teknologi tilgjengelig og ta den i bruk, og finansieringen av tiltakene. EU holder fast på det overordnede målet om at en ny avtale må gjøre det mulig å begrense global oppvarming til gjennomsnittlig to grader celsius ved utgangen av dette århundret.

EU uten store allierte

Under FN-forhandlingene i København i 2009 gikk EU sterkt inn for å formulere ambisiøse klimamål. Tilnærmingen skulle følge Kyoto-modellen. Ifølge Kyoto-protokollen fra 1997 skal industrilandene senke sine klimagassutslipp i forhold til nivået i 1990. Dette ble forhandlet frem internasjonalt og er folkerettslig bindende, men bare industriland måtte redusere utslippene sine under Kyoto, ikke utviklingsland.

Med henblikk på forhandlingene i 2009 besluttet EU året før å kutte sine utslipp med 20 prosent innen 2020. Målet skulle heves til 30 prosent hvis andre store stater kom med tilsvarende løfter. Men denne pionerstrategien gjorde ikke noe varig inntrykk på andre stater. Isteden forkynte land som USA, Kina og Russland klimamål som baserte seg på svært ulike basisår og beregningsmetoder, og som ikke var forpliktende. København-avtalen innledet en ny internasjonal tilnærming til klimamålsettinger kalt «pledge and review»: Frivillige løfter (pledges) om utslippskutt og evaluering via UNFCCC (review).

For tiden etter 2020 finnes det til nå ingen nasjonale klimamålsettinger under UNFCCC. Bare togradersmålet fikk tilslutning fra alle landene under klimatoppmøtet i Cancún i 2010. EU-landene ble enig om dette målet allerede i 2005. Grunnlaget for togradersmålet var de vitenskapelige beregningene som FNs klimapanel (IPCC) sammenfatter i sine rapporter. Det dreier seg om et overordnet mål som nasjonale klimamål for tiden frem til 2020 og senere kan avledes fra. Teoretisk kan man slik avtale en optimal utvikling for globale utslipp.

I FN-forhandlingene står EU foran den utfordringen at ingen andre store stater følger denne top-down-modellen. EU står i dag for rundt 11 prosent av de globale klimagassutslippene. Hvis bare EU vil ha denne modellen, mens for eksempel USA, Kina og andre setter seg lavere mål, vil ikke togradersmålet bli nådd. Det ligger igjen an til en «pledge and review» av nasjonale klimamål, det vil si ulike basisår, typer mål og år de skal nås. Landene er blitt oppfordret til å presentere sine målsettinger for Paris-forhandlingene våren 2015.

Når EU tross motstanden fra tunge aktører holder fast ved togradersmålet, kan det føre til et troverdighetsproblem for unionen – særlig overfor utviklingslandene som er rammet av klimaendringer. EU tilbyr for små utslippskutt og er heller ikke stor nok til å påvirke det globale klimaet alene.

Likevel kan EU ved å holde på togradersmålet sørge for å styrke UNFCCC og det internasjonale rammeverket, siden klimapolitikken uten et overordnet mål ville mangle et langsiktig orienteringspunkt.

Hva er på dagsordenen i Paris?

FN-forhandlingene i Paris vil bygge på en svært kort forberedelsesprosess. Først i 2012 besluttet det internasjonale fellesskapet å samle forhandlingsprosessen i en ny arbeidsgruppe. I Warszawa i slutten av 2013 ble en så enig om videre forhandlingsskritt frem til 2015. Først i 2014 har forhandlingene skutt fart. Til sammenligning: Det ble forhandlet intensivt i to år om Kyoto-protokollen, og etter nye åtte år trådte den i kraft. En ny internasjonal avtale skal imidlertid ikke bare regulere tiltak mot klimaendringer. Den skal være mye mer omfattende. Det betyr:

• Mange flere stater enn til nå skal forhandle frem og godta forpliktelser
• Tiltak for tilpasning til klimaendringer skal forhandles frem, særlig støttetiltak for spesielt berørte stater
• Teknologier for utslippskutt og tilpasning til klimaendringer skal bli lettere tilgjengelig
• Og fremfor alt skal den nødvendige finansieringen av klimapolitikken avtales

Særlig blant utviklingslandene er det stor mistillit til industrilandenes vilje til å ta klimapolitikk på FN-nivå på alvor. Siden 2009, i kjølvannet av finanskrisen, har de etablerte og nye industrilandene tapt interessen for langsiktig global problemløsning. Isteden har de konsentrert seg helt om krisehåndtering. Dette har fremfor alt styrket G20, gruppen av verdens 20 største økonomier. På denne klubben hviler også et håp om at den kan gi impulser til FN-prosessen og bidra til økt tillit til internasjonale forhandlinger.

En forpliktende avtale vil det ikke nås enighet om i Paris. Til det er spørsmålene som må avklares for mangfoldige, tiden til forhandlinger for kort og det skorter på politisk støtte til en internasjonal bindende avtale. Men på delområder som klimatiltak og finansieringsspørsmål har det de siste fem årene vært gjort betydelige fremskritt som bør forankres i Paris. Blant disse er for eksempel implementering av skogvern (Reductions of Emissions from Deforestation and Forest Degradation, REDD), organisering av Det grønne klimafondet og spikring av de nasjonale klimamålene som blir presentert i 2015.

Når det gjelder internasjonal enighet om klimapolitiske instrumenter, er det imidlertid få fremskritt å spore. Her må veien videre pekes ut i Paris. Blant instrumentene er for eksempel videreføring eller etablering av markedsmekanismer som handelen med klimakvoter eller kontrollen med klimatiltak som gjøres av UNFCCC (forkortes MRV, som står for «monitoring, reporting, verification»). Begge er nært koblet til landenes løfter om utslippskutt og i hvilken grad de er villige til å dokumentere effekten av egne tiltak.

EUs forhandlingsposisjoner

Den besluttsomheten som EU tidligere har vist i klimaforhandlinger, er gått tapt. Med energi- og klimapakken (2020-målene) fastla EU sin forhandlingsposisjon i god tid før København-toppmøtet. I 2014 er en slik klar linje ikke å få øye på. EU-kommisjonen presenterte våren 2014 sine ideer om et EU-mål for utslippskutt innen 2030 og mål for fornybar energi og energieffektivisering. Stats- og regjeringssjefene har ikke tatt stilling til spørsmålet ennå. På den ene siden henger dette sammen med valget til EU-parlamentet i mai og den forestående utnevnelsen av ny kommisjon. På den andre siden er EUs klimapolitikk inne i en vanskelig fase, noe som kan forklares med erfaringene fra København koblet med den dyptgripende finans- og økonomiske krisen de siste årene. EUs medlemsland har delt seg i to leirer – en som vil drive frem nye klimatiltak, og en som vil ta en pause i dette prosjektet.

I Durban i 2011 presset EU sammen med over 100 utviklingsland på for at den internasjonale klimapolitikken skulle drives fremover også etter 2020. EU må fortsatt stille seg til disposisjon som partner for disse landene. Europa har imidlertid liten innflytelse på USA, India, Brasil og Kina. De vil basere sine tilbud i Paris på nasjonale interesser, ikke internasjonal nødvendighet.

Derfor må europeerne gjøre hjemmeleksene sine før Paris. Stats- og regjeringssjefene bør bli enige om en ambisiøs energi- og klimapakke for tiden etter 2020. Et EU-mål om minst 40 prosent utslippsreduksjon innen 2030 vil være den viktigste delen av pakken, eventuelt kombinert med nye mål for fornybar energi og energieffektivisering. Økonomisk støtte til Det grønne klimafondet samt reform av EUs kvotehandelssystem (EU ETS) står også på listen over hjemmelekser. Selv om Europa ennå er en klimapioner, så skyldes dette imaget mer fortidens enn fremtidens prestasjoner, og mer innsatsen til enkelte europeiske land enn EUs som helhet.

Særlig USA posisjonerer seg på en ny måte i forkant av Paris 2015. President Obama ønsker å ta en lederrolle. Dette har ulike virkninger. Innholdsmessig betyr det en tilnærming til klimaproblemene som står i motsetning til EUs.

Energiproduksjon er en nøkkelsektor i denne konfrontasjonen. Europa satser sterkt på fornybar energi (ikke minst fordi EU har begrensede egne fossile energiressurser) og energimiksen varierer mye mellom de 28 medlemslandene. USA har en mye bredere tilnærming til energispørsmålet: Skifergass, som det ennå finnes rikelige mengder av, skal avløse kull, og atomkraft spiller en viktig rolle som klimatiltak. Biodrivstoff er også en viktig energikilde, uten at den reelle nytten av det blir kritisk vurdert.

Videre påvirker USAs holdning den store aktøren Kina. I hvert fall når det gjelder kunngjøring av nasjonale aktiviteter og internasjonale løfter, ønsker ikke Kina å stå noe tilbake for USA. Også i Kina er det energi- og miljøpolitiske grunner til å drive en mer aktiv klimapolitikk.

Perspektiv: Hvordan definere suksess?

Siden FN-forhandlingene i 2015 finner sted i Europa, er EU og medlemslandene svært interessert i være med på å prege forventningene. Etter København 2009 var det i Europa umulig å erklære resultatene av forhandlingene som en suksess. Mens USA ser tilbake på København som vellykket, regnes konferansen i Europa fortsatt som det til nå største feiltrinnet i det internasjonale klimapolitiske arbeidet. EU hadde en avgjørende andel i dette utfallet, og vertslandet undervurderte lenge konferansens betydning.

Før Paris 2015 avtegner det seg foreløpig ingen klar styring av forventningene. Den franske regjeringen har økonomiske og innenrikspolitiske problemer å stri med. Likevel vil klimadiplomatiet mellom Frankrike, Tyskland og Storbritannia intensiveres i de kommende månedene. Parallelt med det bør det gjøres fremskritt på EU-nivå om klimamål og konkrete energipolitiske tiltak. Å fremstå som pioner før forhandlingene, er heller vanskelig.

Suksess eller fiasko for FN-forhandlingene må måles etter hvorvidt det blir sendt et sterkt politisk signal fra høyeste nivå om koordinert internasjonal handling i klimapolitikken. Dette kunne bli støttet av et nytt rammeverk, som for eksempel en kjøreplan for «pledge and review» av klimamål, permanente avtaler om organiseringen av Det grønne klimafondet, eller en tidsramme for opprettelse av nye markedsmekanismer. Forhandlingene vil imidlertid føre frem til ulike grader av forpliktelse i de ulike spørsmålene, og den nye «avtalen» vil inneholde elementer som ikke kommer til å være ferdigforhandlet. Å presentere dette som en suksess blir en utfordring for EU, som tidligere alltid har insistert på den ene optimale, forpliktende og globale løsningen på klimaproblemet.